The Path to a Nuclear-Free World: A New U.S.-Russian Security Agreement

<--

У Кремля есть реальная возможность сохранить военно-стратегическую стабильность в отношениях с США

Дмитрий Медведев и Барак Обама находят общий язык в отличие от российских и американских переговорщиков по СНВ.

Фото Reuters

Об авторе: Сергей Михайлович Рогов – директор Института США и Канады Российской академии наук, член-корреспондент РАН.

2009 год не оправдал возлагавшихся на него надежд на радикальное улучшение российско-американских отношений. Правда, произошло заметное снижение напряженности, исчезла враждебная риторика, начались серьезные переговоры по стратегическим вооружениям. Но говорить о том, что Вашингтон и Москва смогли преодолеть взаимное недоверие и заложить надежный фундамент для долгосрочного партнерского взаимодействия пока не приходится.

Вновь стали регулярными российско-американские встречи в верхах, на которых президенты РФ и США декларируют благие намерения. Но эти декларации зависают в бюрократическом вакууме. На практике происходит очень мало, реальные дела либо отсутствуют, либо движутся очень медленно, не принося конкретных результатов.

Все это начинает выглядеть как повторение пройденного. Ведь после прекращения холодной войны лидеры России и США не раз провозглашали стратегическое партнерство. Но хорошие личные отношения между двумя президентами не создают автоматически эффективный механизм взаимодействия двух стран. Более того, каждый раз возникали завышенные ожидания, которые неизменно приводили к взаимному разочарованию и отчуждению.

Причина в колоссальной асимметрии сил между Соединенными Штатами и Российской Федерацией.

Вашингтон не был готов к равноправному партнерству с Москвой, рассчитывая, что российская внешняя и внутренняя политика будет развиваться по американским рецептам. Но такой вариант партнерства оказался неприемлемым для России. Однако Москва не имела ни политических, ни экономических, ни военных возможностей, чтобы заставить США считаться со своими интересами.

Тем не менее преждевременно предсказывать очередной провал российско-американской разрядки.

ФОРМИРОВАНИЕ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ ОБАМЫ

Дело в том, что Барак Обама (в отличие от Билла Клинтона и Джорджа Буша-младшего) вынужден действовать в условиях быстро формирующегося многополярного мира. Судя по всему, у нынешнего президента США нет иллюзий о всемогуществе Америки. В новой международной ситуации Вашингтон не может делать ставку на односторонние действия. Соединенные Штаты не справились с ролью «единственной сверхдержавы». Произошло перенапряжение сил США. В полицентрической системе международных отношений американская политика должна стать более гибкой и изощренной. Новый подход администрация Обамы изложит в своей «Стратегии национальной безопасности», которая должна быть опубликована в начале февраля.

Можно полагать, что суть стратегии Обамы – сохранение американского лидерства с помощью поддержания выгодного для США баланса сил в мире, недопущения появления равного по силам соперника или коалиции держав, которые могли бы уравновесить американскую мощь.

В реальности пока ни одно государство не может сравниться с США по совокупной силе, хотя в обозримой перспективе к этому может приблизиться Китай. В данных условиях особое значение приобретает ядерное оружие, которому имманентно присуща сдерживающая функция. Оно нарушает классическую силовую иерархию, поскольку более слабое государство, если оно обладает ядерным оружием, в состоянии затруднить применение против него военной силы более мощным противником.

Недопущение получения доступа к ядерному оружию потенциальными противниками США стало одним из главных приоритетов американской политики после окончания холодной войны. Именно это послужило в последние годы поводом для превентивного удара по Ираку, а также угрозы применения военной силы против Северной Кореи и Ирана. Активные действия для предотвращения доступа к ядерному оружию получили название «контрраспространение».

Однако администрация Буша-младшего не смогла справиться с этой задачей. США завязли в бесконечных войнах в Ираке и Афганистане, что ограничило возможности силового решения иранской и северокорейской ядерных проблем.

Унаследовав эти проблемы от предшествующей администрации, новое руководство США объявило о намерении сделать упор на дипломатические средства укрепления режима нераспространения. Более того, Обама объявил целью американской политики полное уничтожение ядерного оружия, хотя и в отдаленном будущем.

Несомненно, такой лозунг требует радикального пересмотра ядерной политики США. На протяжении 65 лет, со времен Хиросимы, Вашингтон рассматривал ядерное оружие как основу своей военной мощи. Новый подход основывается не на ядерном доминировании, а на подавляющем превосходстве США в сфере высокоточных обычных вооружений. Способность нанести «глобальный удар» с помощью неядерных средств делает излишним применение ядерного оружия.

Подобные идеи появились еще до прихода Обамы к власти. Показательно, что администрация Буша-младшего провозгласила высокоточные обычные вооружения одним из компонентов «новой» стратегической триады. Видимо, эта концепция получит дальнейшее развитие в «Четырехгодичном оборонном обзоре», в котором администрация Обамы должна изложить свою военную доктрину.

С этим документом, который будет опубликован в конце января, неразрывно связан еще один ключевой доктринальный документ – «Обзор ядерной политики». Предполагалось, что в этом документе администрация Обамы изложит свое видение перехода к безъядерному миру или по крайней мере радикальный пересмотр подхода к ядерному сдерживанию.

ЖЕНЕВСКИЕ ПЕРЕГОВОРЫ

Таким образом, российско-американские переговоры о новом договоре о сокращении стратегических наступательных вооружений начались весной прошлого года, до того как США сформулировали новую военную доктрину. Причина столь раннего старта – завершение 5 декабря 2009 года срока действия Договора СНВ-1 и связанных с ним процедур проверки и верификации.

В отличие от администрации Буша новое руководство США не считает контроль над вооружениями «устаревшим». Более того, Обама и его окружение понимают, что без нового американо-российского договора предстоящая в мае 2010 года конференция по пересмотру Договора о нераспространении может иметь непредсказуемые последствия. Ведь демонстрация неготовности ядерных сверхдержав выполнять свои обязательства по статье 6-й о разоружении может подорвать и без того не слишком эффективный режим нераспространения.

В этих условиях Вашингтон не стал выдвигать каких-то радикальных предложений о сокращении ядерных вооружений, а попытался добиться быстрой договоренности с Москвой о соглашении, которое соединяло бы элементы договоров об СНП и СНВ-1, между которыми имеются принципиальные различия. Если Договор об СНП содержал лишь одно положение (1700–2200 «развернутых» боеголовок), то Договор СНВ-1 включал подробнейшее описание правил зачета, сроков и процедур сокращений, а также правил проверки и верификации, включая инспекции на местах и обмен телеметрическими данными.

При этом администрация Обамы продемонстрировала готовность на определенные уступки. Это, в частности, касалось установления потолков не только на боеголовки, но и на средства доставки стратегических вооружений, а также признания взаимосвязи между наступательными и оборонительными вооружениями. Кроме того, вне рамок переговоров Пентагон объявил о замораживании создания стратегической ПРО. Тем самым США отошли от жесткой позиции, которую занимала по этим вопросам администрация Буша.

Взамен Вашингтон добивался согласия Москвы на выгодные для США правила «разгрузки» стратегических носителей, что позволяет американцам сохранить огромный возвратный потенциал, и сохранение процедур проверки и верификации, предусмотренных Договором СНВ-1.

Однако запросные позиции сторон на переговорах в Женеве существенно отличались. В результате переговорный процесс забуксовал.

Российская сторона добивалась радикального сокращения количества носителей. 1100 носителей, как предлагала американская сторона, означает сохранение в неизменном виде нынешней структуры стратегических сил США и возможность «дозагрузки» более чем 3000 складированных ядерных боезарядов. Москва предложила установить «потолок» в 500 носителей. Компромисс может быть достигнут на уровне 700–800 единиц, если такой уровень будет принят Пентагоном в новом «Обзоре ядерной политики».

По самим боеголовкам разрыв в позициях переговорщиков небольшой. Здесь возможна договоренность о «вилке» 1500–1600 единиц при условии, что американская сторона согласится зачитывать как стратегические обычные боеголовки, предназначенные для «глобального удара» (около 100 единиц).

В свою очередь, российской стороне, вероятно, придется согласиться исключить из зачета четыре стратегические подводные лодки «Трайдент-2», переоснащенные для пуска крылатых ракет.

Однако наибольшие расхождения в позициях Москвы и Вашингтона по вопросам верификации и проверки. Обе стороны на словах согласны, что процедуры, предусмотренные Договором СНВ-1, слишком обременительны. Но российская сторона хочет радикального пересмотра этих процедур, а американцы с этим не согласны.

Проблема в том, что с момента подписания СНВ-1 в 1991 году существенно изменилась ситуация с наземным компонентом стратегических сил сторон. США не только отказались от мобильного базирования МБР «МХ», но и вообще прекратили их производство и сняли эти системы с вооружения (хотя и складировали некоторые компоненты). Поэтому меры проверки, касающиеся мобильных МБР, в последние годы носили асимметричный, односторонний характер. Ведь у США такие ракеты отсутствуют, поэтому ограничения на их базирование касаются только России. До рассредоточения уязвимость мобильных «Тополей» очень высока.

В связи с завершением жизненного цикла построенных в советское время ракет Россия осуществляет модернизацию своих стратегических сил, включая новые типы МБР и БРПЛ. США собираются приступить к модернизации своих стратегических ракет ранее 2018–2020 годов.

Поэтому интрузивные меры проверки, предусмотренные Договором СНВ-1, не дают никакой ценной информации нашей стороне. Американцам же сохранение инспекций по периметру завода в Воткинске позволяло отслеживать производство не только МБР «Тополь-М», но и ракет малой дальности «Искандер», а в будущем – новых российских МБР с РГЧ ИН и БРПЛ «Булава». Поскольку американский завод по производству МБР был закрыт еще 14 лет назад, российская сторона потребовала безоговорочно прекратить инспекции в Воткинске.

Аналогичная ситуация сложилась и с обменом телеметрическими данными. США крайне заинтересованы в получении информации об испытании новых российских стратегических ракет. Нам же телеметрия ничего не дает, поскольку американцы пока не испытывают новые типы МБР и БРПЛ.

Американская разведка и Пентагон поддерживают контроль над вооружениями, поскольку он делает развитие стратегических ядерных сил России транспарентным. У нас же ситуация иная. Но, судя по всему, в Вашингтоне были убеждены, что Москва согласится с американскими требованиями. Об этом свидетельствует, например, скандальное интервью, которое дал летом прошлого года вице-президент Джозеф Байден. Он заявил, что Россия слишком слаба, чтобы отвергнуть предложения США, и неизбежно пойдет на уступки.

Но этого не произошло. Женевские переговоры вскоре зашли в тупик. Компромисс, казалось бы, был возможен, но ни одна сторона не взяла не себя инициативу, ожидая, что первой пойдет на уступки другая сторона. В результате новый договор не был подписан до 5 декабря, не были достигнуты и временные «мостичные» договоренности.

Таким образом, впервые за почти четыре десятилетия, в сфере контроля над стратегическими вооружениями возник вакуум. Правда, формально действует Договор об СНП, но стороны не обязаны что-либо делать до 31 декабря 2012 года (отсутствуют и согласованное понимание, что такое «развернутые» боеголовки, и механизм проверки сокращений), а затем – каждая сторона может делать, что ей заблагорассудится.

Женевские переговоры возобновятся во второй половине января, но пока нет никаких свидетельств, что в позициях Москвы и Вашингтона возможны серьезные подвижки.

Военная безопасность РФ зиждется на стратегических ракетах.

Фото из книги «Оружие России»

ДЕБАТЫ О ЯДЕРНОМ СДЕРЖИВАНИИ

Тем временем на американской политической арене разворачиваются острые дебаты по вопросу о ядерном оружии.

С одной стороны, идея всеобщего и полного ядерного разоружения, с которой три года назад выступили Джордж Шульц, Генри Киссинджер, Сэм Нанн и Уильям Пери, получила широкий отклик не только в пацифистских кругах, но и среди многих представителей американской политической элиты. Но помимо общих слов о необходимости предотвратить ядерную катастрофу, никаких детальных предложений о планах ликвидации ядерного оружия не последовало. Никакого массового движения за отказ от него в США нет.

С другой стороны, в последние месяцы апологеты ядерного оружия явно пытаются перехватить инициативу. Главный упор они делают на необходимость поддержания, а не ослабления надежного потенциала ядерного сдерживания в условиях нарастания международной нестабильности.

Так, в журнале «Форин полиси» недавно появилась статья, автор которой доказывает, что ядерное сдерживание как и прежде остается основой стратегической стабильности, а вероятность ядерной войны или ядерного терроризма крайне невелика.

В другом влиятельном журнале «Форин афферс» опубликована статья, в которой утверждается, что США должны не сокращать ядерные вооружения, а сделать их использование более эффективным, чтобы иметь возможность максимально надежно поражать любые цели, в том числе сверхзащищенные.

Кроме того, ряд экспертов выражает опасения, что глубокие сокращения могут подтолкнуть Китай к наращиванию своего ядерного потенциала. Но Соединенные Штаты не заинтересованы в том, чтобы признать «взаимное ядерное сдерживание» с КНР.

В целом противники пересмотра ядерной стратегии не возражают против ставки на высокоточное обычное оружие, однако считают возможным абсолютное превосходно как в обычных, так и ядерных вооружениях.

Специфическая расстановка сил складывается и в американском Конгрессе. Хотя Демократическая партия контролирует обе палаты высшего законодательного органа США, а руководители демократов в Сенате и Палате являются сторонниками контроля над вооружениями, Белый дом сталкивается с серьезными проблемами на Капитолийском холме.

Во-первых, в условиях острейшего экономического кризиса, охватившего США, некоторые американские парламентарии стали рассматривать вопросы сокращения стратегических вооружений как угрозу потери рабочих мест в результате закрытия военных баз и потери оборонных заказов. Особенно активно действует двухпартийная группа в поддержку МБР, которая призвала Обаму в рамках нового договора об СНВ не сокращать нынешнее количество ракет (450 единиц). Аналогичные группы действуют и в защиту стратегических подводных лодок, тяжелых бомбардировщиков.

Во-вторых, крайне негативную позицию в отношении политики администрации Обамы по любому вопросу заняла Республиканская партия. Это касается и вопросов контроля над вооружениями. Республиканцы резко осудили Белый дом за решение сократить расходы на стратегическую противоракетную оборону и отказать от развертывания третьего позиционного района ПРО в Восточной Европе. Но им не удалось добиться включения в бюджет расходов на эти программы. Однако республиканцы обладают достаточным количеством голосов, чтобы не допустить ратификации Сенатом договора о всеобщем запрещении ядерных испытаний и будущего договора об СНВ с Россией. Республиканцы имеют в Сенате 40 мест из 100, а для ратификации требуются 67 голосов.

Оппозицию новому договору об СНВ возглавил крайне правый сенатор-республиканец Джон Кайл (Аризона). Летом 2009 года ему удалось добиться от руководителей комитетов по обороне и международным делам направления письма Обаме с требованием предоставить развернутый план модернизации ядерных сил США. В сентябре Республиканский комитет Сената опубликовал доклад, в котором выдвинул ряд условий для заключения нового договора об СНВ, в том числе ограничение тактических ядерных вооружений, разработку новой ядерной боеголовки и неограниченное развертывание ПРО. Схожие требования были изложены в декабре в письме Обаме, которое подписали все 40 сенаторов-республиканцев и бывший демократ, а ныне независимый сенатор Джозеф Либерман (Коннектикут).

Конечно, это не означает, что ратификация нового договора обречена на провал, некоторые влиятельные сенаторы-республиканцы, например Ричард Лугар (Иллинойс) и Джон Маккейн (Аризона), могут его поддержать. Но, видимо, цена, которую Белому дому придется заплатить, будет включать модернизацию оружейного ядерного комплекса США и создание новых систем ядерных вооружений.

Существуют серьезные опасения, что через несколько десятилетий надежность ядерных боеголовок окажется под сомнением. Реальные проблемы возникают и на ядерных предприятиях Министерства энергетики. Речь идет не только об утраченных технологиях, но и уходе последнего поколения специалистов, разрабатывавших и испытывавших ядерные бомбы.

Наметились также и серьезные расхождения по вопросам ядерной политики между Белым домом и Пентагоном. Роберт Гейтс, которого Обама оставил на посту министра обороны, продемонстрировал свою лояльность по таким вопросам, как Ирак и Афганистан, замораживание стратегической ПРО. Но Гейтс придерживается традиционных взглядов на роль ядерного оружия. Это отразилось на разработке «Обзора ядерной политики». Предложенный Пентагоном вариант не предусматривал радикального поворота в подходе к ядерному сдерживанию и был отвергнут Белым домом. Однако Министерство обороны продолжало упорствовать. В результате было объявлено, что документ будет готов с опозданием – не раньше марта следующего года.

Все это ставит Барака Обаму, получившего Нобелевскую премию за свою миролюбивую риторику, в крайне сложное положение. Если новая ядерная доктрина США не будет предусматривать глубоких сокращений ядерных вооружений (например, 1000 боезарядов) и хотя бы туманных рассуждений о разоружении, то престижу президента будет нанесен серьезный удар. Естественно, еще более сомнительными окажутся и перспективы нового договора об СНВ. Администрации Обамы не удастся обеспечить американское лидерство в укреплении режима нераспространения.

Очевидно, Обаме необходимо использовать весь свой политический капитал, чтобы вырваться из ловушки, в которой он оказался. Сделать это будет непросто, когда его популярность среди избирателей упала. Если администрация Обамы пойдет на уступки в Женеве, то республиканцы обвинят президента в слабости и некомпетентности. Промежуточные выборы в Конгресс, которые состоятся в ноябре нынешнего года, сулят Демократической партии серьезные потери.

ЕСТЬ ЛИ ВЫХОД ИЗ ТУПИКА?

Во время холодной войны и на ее завершающем этапе сформировался режим контроля над вооружениями, считавшийся краеугольным камнем стратегической стабильности. Этот режим основывался на пяти договорах: ПРО, СНВ (ОСВ), РСМД, ДОВСЕ и ДНЯО. Сегодня три из них – ПРО, СНВ и ДОВСЕ – не действуют, Договор о нераспространении под сомнением, перспективы РСМД туманны.

Казалось бы, грядет конец света. Но, похоже, никто, кроме нескольких специалистов, этого не замечает. Доминируют другие проблемы – такие как мировой экономический кризис и глобальное изменение климата (то ли потепление, то ли похолодание). Но и в подходе к этим вопросам успехов немного – решения «большой двадцатки» остаются благими пожеланиями, а саммит в Копенгагене закончился провалом.

Означает ли это, что эпоха договоров о контроле над вооружениями уходит в прошлое? Ведь до холодной войны и договоренностей двух сверхдержав никакого контроля над вооружениями не было. Но и вооруженные противоборства между центрами силы («великими державами») считались нормой. Баланс сил в многополярном мире всегда был неустойчивым. И это постоянно приводило к конфликтам.

В многополярном мире опять возникает полицентричный хаос. Пока без военных столкновений между ключевыми игроками. Но и перед Первой мировой войной считалось, что экономическая взаимозависимость исключает военное столкновение между великими державами. Повторится ли эта история в XXI веке? Когда почти все центры силы обладают ядерным оружием?

Сегодня в мире разворачивается новая гонка вооружений, которая носит многосторонний характер. Для России такой сценарий представляет особую опасность. Ведь наши нынешние экономические и научно-технические возможности не дают шансов на выигрыш такой гонки. Поэтому Москва уделяет приоритетное значение сохранению потенциала ядерного сдерживания, хотя и здесь деградация нашей промышленности создает серьезные проблемы, примером чему стала затянувшаяся история с ракетой «Булава».

В России ныне трудно найти сторонников ядерного разоружения. В условиях, когда мы отстаем в создании новейших обычных вооружений, ставка на ядерное сдерживание кажется логичной. Это будет отражено и в новой военной доктрине Москвы. Но Россия ни в коей мере не заинтересована в распространении ядерного оружия, хотя не рассматривала и не рассматривает Ирак, Иран или Северную Корею в качестве потенциальных противников.

На мой взгляд, новый двусторонний договор об СНВ между Россией и США является абсолютным необходимым первым шагом для создания новой многосторонней системы безопасности, соответствующей реалиям современного многополярного мира. Только в случае заключения нового российско-американского договора возможно включение в этот процесс других ядерных держав, создание нового глобального режима стратегической стабильности.

Могут ли Россия и США преодолеть возникшие на женевских переговорах расхождения? Я полагаю, что компромисс возможен, если будет найдено взаимоприемлемое решение проблемы верификации. Но его нельзя найти в рамках нового договора об СНВ из-за асимметрии в жизненных циклах стратегических наступательных вооружений двух стран. США нечего предложить России взамен, чтобы нивелировать односторонний характер старого режима верификации.

Но Москву не может не интересовать детальная информация об американской противоракетной обороне. Вашингтон утверждает, что его программы ПРО не угрожают России. Но при этом Пентагон планирует создание к 2018 году такой модификации системы «Иджис» (ракета СМ-3 Блок 2б), которая будет способна перехватывать МБР на среднем участке полета. Вполне вероятно, что этого не произойдет, но после выхода США в 2002 году из Договора по ПРО у России есть основания подозревать американскую сторону в намерении сломать систему взаимного ядерного сдерживания и добиться абсолютного военного превосходства.

США могли бы продемонстрировать на практике увязку между стратегическими наступательными и оборонительными средствами, предложив создать в сфере ПРО режим транспарентности, аналогичный тому, что американцы хотят иметь для наступательных средств.

Полагаю, что такой режим транспарентности, включая обмен телеметрическими данными, мог бы стать составной частью российско-американской договоренности о сотрудничестве в сфере ПРО. Естественно, Москва никогда не станет помогать созданию противоракетной обороны, которая будет подрывать российский ядерный потенциал. Но взаимодействие для защиты от ракет средней дальности, которые Россия и США уничтожили по Договору РСМД, вполне возможно. Ведь фактически все страны, обладающие ракетами средней дальности, находятся вблизи российских границ. Однако Вашингтон должен предоставить убедительные доказательства, что речь не идет о создании стратегической ПРО.

Технические параметры разграничения стратегической и нестратегической ПРО были определены еще в 1997 году в протоколе, подписанном Примаковым и Олбрайт. Но этот протокол не вступил в силу из-за провала Договора СНВ-2. Сегодня можно было взять этот документ за основу нового соглашения.

Конечно, окончательное согласование деталей договоренности о сотрудничестве в сфере ПРО потребует времени. Но Россия и США могли бы достаточно быстро подготовить «Меморандум о понимании», который содержал бы принципы сотрудничества по ПРО. Такой меморандум мог бы быть подписан вместе с новым договором об СНВ. Это реально сделать до Конференции по нераспространению.

Если такое «окно возможностей» не будет использовано, то женевские переговоры могут надолго затянуться и окончиться безрезультатно. Тем временем в российско-американских отношениях вновь начнут накапливаться проблемы вроде ограничения экспорта куриных ножек или признания результатов выборов в Украине. Спектр возможностей для срыва «перезагрузки» российско-американских отношений очень велик.

Полный развал двустороннего режима контроля над вооружениями, который действовал до сих пор, не отвечает интересам безопасности России. Это касается не только возможных попыток Вашингтона воспользоваться отсутствием юридически обязательных ограничений для достижения военного превосходства и усиления давления на Москву. Если стратегический паритет между США и Россией больше не будет закреплен официальным договором, наш престиж на мировой арене будет существенно ослаблен.

Новый договор об СНВ не будет идеальным. Но не были идеальными и предыдущие соглашения о контроле над вооружениями. Надо трезво оценить плюсы и минусы, которые дает новое соглашение. Ведь оно позволяет нам реализовать все запланированные программы модернизации стратегических вооружений и сохранить тактические ядерные средства. Сегодня у России есть реальная возможность обеспечить сохранение военно-стратегической стабильности в отношениях с США на основе взаимного ядерного сдерживания до конца нынешнего десятилетия. И эту возможность нельзя упустить.