U.S. China Policy Team Change: ‘China Hands’ Out, ‘Japan Hands’ In

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“这一轮人事调整，也许是奥巴马重新思考对华政策的一个尝试—让非常‘知华’的人来直接参与对华政策的决策，在美国这个复杂的政治大背景中，往往并不一定是加分的事”

最近，在很短的时间内，奥巴马政府相继撤换了掌管美中外交的三名核心人物。奥巴马的对华政策 首席智囊杰弗里·贝德即将离开白宫，回到之前供职的华府智库布鲁金斯学会。侧重负责中国事务的副国务卿詹姆斯·斯坦伯格计划再回学术界。在此之前，驻华大 使洪博培也宣布离任，由华裔的商务部长骆家辉接任。

三人之中，贝德和洪博培会说流利的中文，与中国打交道多年，渊源深厚，是典型的“知华派”。斯坦伯格虽然不是专事中国问题研究，但也在对外政策研究界供职多年，是对中国“战略再保证”（strategic reassurance）政策的提出者，还领养了两名中国女儿。

更引人关注的是，贝德和斯坦伯格的继任者，却均是“知日派”。贝德的白宫国家安全委员会亚洲 事务高级主任一职将由他的副手、前美国驻日本大阪、神户总领事丹尼尔·拉塞尔取代。斯坦伯格的继任者则据称是库特·坎贝尔，后者目前是负责东亚和太平洋事 务的助理国务卿，同样谙熟日本事务。

这是否意味着，美国对华决策层将由“知华派”走向“知日派”主导？对奥巴马任期后半程的中美关系是否会产生影响？

“这一点上既可能是巧合，也有可能是其他安排，”复旦大学美国研究中心副教授张家栋对《瞭望东方周刊》说，“但这一轮人事调整，也许就是奥巴马重新思考对华政策的一个尝试。”

美国对华决策层是怎样构成的

三位“知华派”高官的离开对于美国对华政策影响有多大，首先需要厘清一个问题—即美国对华决策层是怎样的一个架构。

张家栋告诉本刊记者，在美国行政、立法、司法三权分立的国家系统中，涉及对华决策部门的主要是立法与行政。除白宫及相关行政部门以外，参众两院相关的委员也会参与对华决策。但目前一般意义上讲的“美国对华决策层”，主要指的是总统与行政部门。

这其中，最核心的层面是白宫内直接向总统提供建议的顾问们。他们中的很多人不在外人熟知的美 国官员名单上，只是私人顾问，但影响力非常大。另外还有白宫行政序列中涉华问题的顾问，比如白宫国家安全委员会亚洲事务主任，对总统也有直接影响。国家安 全委员会是美国总统外交决策最重要的机构之一，总统在处理重大外交事件时，常常要召开国家安全委员会会议。

其二是涉华事务的政府部门，比如美国国务院（相当于中国外交部）。美国国务院中负责东亚和太平洋事务的副国务卿是国务院内直接掌管对华外交的官员。

第三，五角大楼，即国防部，也是对华政策的一个重要博弈方。

值得一提的是，美国国务院虽然名声很响，但在美国政府行政部门中规模并不算大，而五角大楼却是势力很大的部门，每年光预算就有几千亿美元，工作人员有一两百万之多。

“比如中国与美国在海上有船只冲撞的时候，海军就在五角大楼内部大肆呼吁要对华强硬，再把这个意见通过国防部渠道反映到总统那里，影响总统的决策”，张家栋说。

第四，影响对华政策的当然还包括情报部门，如中央情报局和联邦调查局，其汇总的信息对美国总统的决策也有很大影响。

由此可见，本次离任的三位高官确实处在美国对华决策层的核心位置，但在复杂的中美关系中，并 非是决定性的。复旦大学美国研究中心教授朱明权也告诉《瞭望东方周刊》，中美走到今天，已经有越来越多的人和部门加入到对华政策的决策中来，“商务部、科 技部、农业部、劳工部等都对对华政策的决策产生了越来越明显的影响，指导外交政策制定的权力分流到多个行政部门”，并非由几个人单独决定。

“知日派”接手，是巧合还是安排

“知华派”走了之后，“知日派”全面接手—是巧合，还是刻意的安排?

张家栋认为，这一点上可能有巧合的因素—要知道，美国的高端外交人才的储备是很有限的，在挑选人才的时候是在一个相当小的圈子里进行的，“知华”的人主导了上半场，下半场就轮到了“知日”的人。

他同时认为，这一轮人事调整，也许是奥巴马重新思考对华政策的一个尝试—让非常“知华”的人来直接参与对华政策的决策，在美国这个复杂的政治大背景中，往往并不一定是加分的事。

“你会讲汉语、到过中国，美国人就会怀疑你对美国的忠诚度。往往是越‘知华’的人越要反华，越要在美国国内高举强硬的反华立场，这是一个美国对外政策里面经常出现的现象。”张家栋说。

朱明权也持同样的观点。“一个是越是看上去与中国关系密切的人就越想要与中国撇清关系。你看骆家辉每次在公开场合碰到相关提问都会先强调自己美国人的身份。国内部分人感觉华裔和知华派会对中国更温和、更友善，这种预期实际上是很难实现的。”

从另一个角度来看，也存在可能是这些核心智囊“主动调整了奥巴马”。现在在美国，人们给奥巴马取了一个新名字叫做“George W Obama ” ，意思是说，奥巴马外交上越来越像小布什了。

“辞职的一些人在最初进入奥巴马政府时可能期待着奥巴马是一个多边主义的、温和的、从国际上 收缩的、有能力做好外交的总统。但是现在奥巴马在国际上的许多行为似乎是被迫走到了小布什的道路上去。比如在伊拉克的驻军还要长一点，还要投入更多到阿富 汗的军队上去，出兵攻打利比亚。这和很多人开始加入政府的理念有所不同。”

对于中美关系来说是坏消息吗

更关键的问题是，随着三位“知华派”的离去，两位“知日派”和一位华裔大使骆家辉将走上前台，掌舵奥巴马第一任期下半程两个大国的相处。对于中美关系来说，这是好消息，还是坏消息？

事情听上去确实让人有些担心。

如专家指出，骆家辉的华裔身份可能使他在某些关键问题上放不开手脚。“在中美关系目前这种相互不信任的基础上，派一个华裔做大使可能会是口惠而实不至的。”张家栋说。

另两人中，丹尼尔·拉塞尔日语流利，曾任美国驻大阪和神户总领事。美联社在新闻稿中曾将他直接称为“日本通”，称贝德为“中国通”，认为两人分野明显。

库特·坎贝尔在加入国务院之前曾在五角大楼供职，是克林顿政府中负责亚洲和太平洋事务的国防部高官，据称在任上主导了日美军事同盟的重新定义。

美联社在他确认加入国务院之初时称，“一位国务院官员说，如果坎贝尔出任这个职务（助理国务卿），对于日本是非常有利的，因为日本不少人担心国务卿希拉里会使美国倒向中国，而坎贝尔是个平衡力量。”

但接受本刊采访的专家们都认为，对所谓“知华派”和“知日派”不应该简单区分，中美关系并不会因此发生重大转折，而且人事调整一下，对未来中美关系的发展“不一定是坏事情，也许还有益”。

朱明权说：“我们过去常常看到的这些‘知华派’对中国的客观、友好评价并不能真正反映美中关 系的发展情况。一方面‘越知华越要反华’的现象屡见不鲜。另一方面，外交官首先代表和维护的只可能是本国的利益。个人的专业、背景、行为、好恶是严格受到 国内制定的对外政策的限制的。”

在这一点上，似乎美国方面也持同样的观点。即将卸任的贝德在履新之初接受《瞭望东方周刊》专访时强调：“美国对华政策一直有很强的延续性。从尼克松总统以来的7任美国总统都在不断地修缮以及完备这种理念，各位总统的政策相似性要大于相异性。所以，我并不认为奥巴马会偏离这种方针。