What Does America Rely on to Prevent Corruption: Democracy Is the Enemy of Corruption

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19世纪20年代到80年代,美国存在过一个腐败极其严重的时期,一个重要的因素是这一阶段的美国民主制度远未成熟。彼时的美国虽然有了民主政治的基本框架,但民主的实现程度还比较低:不仅选举权的人口覆盖面不高(1880年,美国人口5000万,当年拥有选举权的人口是560万,仅占总人口的约11.2%),而且作为当时国家政治权力中心的国会参议院(罗斯福新政后,总统才逐步代替国会发展为美国政治的核心),其议员也不由选民选举产生(1913年后才由选民直接选举)。所以当时的美国,准确地说只是一种民主框架下的寡头统治。正是这种“百万富翁俱乐部”式的寡头政治,才导致政治中的廉洁纯真成了“一场五光十色的梦”(当时的参议员约翰·英格尔斯语),巧取豪夺被党棍们“视同男子汉气概”(理查德·霍夫斯塔特《美国政治传统及其缔造者》P209)。

腐败横行的“镀金时代”最终成为历史,美国人依靠的是“进步运动”。而“进步运动”的主旋律就是工人、农民和城市中产阶级等广大社会中底层奋起“从那些以政党谋取私利的人手中把民主政治解救出来”(《美国政治传统及其缔造者》P294),是民主的扩展和民主制度的完善。正是民主的扩展和民主制度的完善,最终将美国从严重的政治腐败中拯救出来,从而为其崛起为世界头号强国创造了前提条件。

就防治腐败的历史而言,英国也与美国如出一辙。虽然英国是现代民主宪政制度的重要发源地和领先确立者,但是直到19世纪下半叶完成议会制度改革、选举权实质性扩大、民主制度彻底代替寡头统治(议会改革前,英国2400万居民中仅有40万人享有选举权;经过1832年、1867年和1884年的三次议会改革,英国选民增加到570多万;到1928年,选民总数在成年人口中的比例达到了97%,普选制完全确立),长期以来一直笼罩英国政坛的大规模腐败阴影才真正散去。

实际上,国际主流的政治学研究一致证明,从长远看,民主程度与腐败程度呈明显的负相关关系,也就是说,民主制度越完善、民主经历越长的国家,腐败的程度越低。虽然在从威权体制向民主体制转型的初期,由于原有威权政体自上而下的控制力消失、民主政体自下而上的控制力一时还不够强大,再加上其他不利政治条件(比如经济发展程度、社会教育水平、媒体发育程度低等)的影响,腐败程度会出现短期阶段性的上升,但是决定一国腐败程度的关键因素确实是民主政体的发展程度。

这是因为腐败的最大天敌就是民主制度。腐败本质上是公权拥有者运用手中的权力,将原属于公众的利益直接或通过交易间接侵吞为自己的利益,是对公共利益的侵害;而公共利益则是所有公民具体利益的集中。“每个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者。”(约翰·斯图亚特·密尔:《代议制政府》P44)对侵害公民个人利益的最积极反对者必定是公民个人自己;而民主制度是公民自己掌权的制度,也就是能够保证公民对自己的利益进行最有效看护的唯一制度。“依靠人民是对政府的主要控制”(《联邦党人文集》第五十一篇),所以民主制度是腐败的最坚决和最强有力对手。

观察整个人类的历史可以发现,在民主制还没有出现(或至少是还没有广泛扩散)的前现代时期,腐败现象在所有的文明单元、政治共同体中都普遍存在且程度严重;只有到了民主制以及与之相联系的宪政大规模扩展的现代社会,腐败才在世界范围内得到比较显著的遏制——— 至少有一点:在前现代社会,对公共资源的制度性不平等分配被视为是天经地义的;而在现代社会,这种制度性不平等已成为千夫所指的邪恶。

确实,民主制度、特别是不完善的民主制度不能保证根除腐败,所以民主制度会将埃斯特拉达、阿罗约和陈水扁之流选上权力的巅峰;但是,民主制度可以保证腐败行为不能长久潜藏不露,或者虽然暴露却得不到追究,所以埃斯特拉达、阿罗约和陈水扁等无一例外地进了监狱。民主或许不是根治腐败的充分条件,但肯定是必要条件;这一点在规模宏大,威权体制从上到下、以少制多的权力制约机制难以有效发挥作用的大国身上尤其确定无疑。

从农业社会向工业社会转型的现代化进程,极大地增加了社会的财富,也瓦解了传统的法律、制度、道德、文化,并极大地促进了社会的“巨型化”、流动性和复杂化。在这个进程中,掌权者控制的财富资源激增,社会对他们的制约难度却加大了,腐败的空间因此大为拓展。这是历史规律,只要选择走向现代化,就不得不面对这一困境。

美国的反腐败经验是两个核心机制:一是违规行为的发现机制。通畅的监督渠道,较好地解决了“信息不对称”问题,有效地避免了我们始终面临的“上级无力监督,同级无人监督,下级无法监督”的困境。二是制度执行机制。来自人民的压力和对抗性的权力制衡机制,有效地保证了制度的落实,真正实现了“法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外”。没有这两个基本的机制,其他的努力就没有根本的依托———就像建造房子,只有厚重的砖瓦和精致的门窗,却没有结实牢固的地基和栋梁,那是无论如何都造不好的。

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