Policy for an Economic Depression: The New Deal

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Política ante una depresión económica: el New Deal

El New Deal emprendido por la administración Roosevelt bajo la Gran Depresión Estadounidense aún ofrece reveladoras lecciones para la crisis económica actual

Carlos Goedder

Actualizado 8 octubre 2012

Al profesor Arístides Silva Otero, in memoriam

En medio de la Gran Recesión iniciada en 2008, es conveniente rescatar la política económica conducida cuando Franklin Delano Roosevelt (1882-1945) ascendió a la presidencia estadounidense en 1933. FDR es el único gobernante estadounidense que ha sido electo cuatro veces para la presidencia (estuvo en el poder hasta 1945, cuando falleció) y su programa del New Deal sigue siendo la referencia sobre cómo lidiar con una severa contracción económica.

Un papel de trabajo reciente estudia el New Deal y quita muchos falsos conceptos sobre él. La referencia es: FISHBACK, Price V. y John Joseph Wallis. “What was new about the New Deal?”. National Bureau of Economic Research, Agosto de 2012 (http;//www.nber.org/papers/w18271)

Lo primero importante sobre el New Deal es comprender que fue más convencional de lo que se imagina. El New Deal distó de significar un quiebre absoluto en las reglas sobre las cuales funcionaba la política estadounidense y tampoco fue un plan inspirado en las recomendaciones del gran economista inglés John Maynard Keynes (1883-1946). El New Deal trabajó sobre programas gubernamentales ya existentes y mucho de lo que hizo fue esencialmente intuitivo, evitando desafiar la Constitución y tradición política estadounidense. Ha habido críticas feroces contra el gobierno precedente al de F.D. Roosevelt, liderado por Herber Hoover (1874-1964), el cual operó entre 1929 y 1933. Lo cierto es que Hoover reaccionó tarde a la Gran Depresión, si bien legó iniciativas que capitalizó Roosevelt y le dieron un buen cimiento para su New Deal. En suma, Hoover hizo más de lo que se piensa y Roosevelt fue menos transgresor de lo que se cree.

Algo que ayuda a entender el terreno sobre el cual se movieron Hoover y FDR es que operaron con información escasa e incompleta. Siguiendo a Sebastian Mallaby, en “Regulators should keep it simple” (Financial Times, 4 de septiembre de 2012):

“Al comenzar la Gran Depresión, los gobiernos confrontaron un colapso en la producción sin el beneficio de conocer cuál era esa producción. El Sistema de Cuentas Nacionales de los EEUU aún tenía que ser inventado, así que las administraciones Hoover y Roosevelt fundamentaron su política en trozos de evidencia: el comportamiento de los precios de las acciones bursátiles, fletes de transporte y datos de producción particulares de compañías. La falta de mediciones económicas confiables provocó una pequeña revolución. SimonKuznetsguió a la profesión económica en la creación de estadísticas para el producto interno bruto y mucho más.” (traducción propia; Kuznets, quien vivió entre 1901 y 1985, recibió el nobel en 1971).

Luego, hubo mucha heurística en el New Deal. Se fue aprendiendo a medida que se hacía y algunos programas tuvieron que echarse atrás al ser considerados inconstitucionales. Un ejemplo fue un capítulo del programa AAA (Agricultural Adjustment Administration o Administración de Ajuste Agrícola), el cual establecía un impuesto sobre producción agrícola, el cual fue derogado en 1935 al declararlo inconstitucional la Corte Suprema en el caso “Estados Unidos contra Butler”; otro tanto le ocurrió al programa National Recovery Administration (NRA), el cual establecía normativas sobre precios, calidad y condiciones laborales en la industria, el cual también fue declarado inconstitucional en el “SchechterPoultry Case” de 1935 y se eliminó. Roosevelt nunca desobedeció estas órdenes judiciales contrarias a su plan; mantenía la preocupación ciudadana por la libertad y su gobierno se mantuvo dentro de la Ley.

Roosevelt se apalancó sobre lo que le legó Hoover y muchas veces lo que hizo fue relanzarlo con nuevo empaque. Por poner un ejemplo, Roosevelt tuvo como pieza en su programa a la ReconstructionFinanceCorporation (Corporación Financiera de la Reconstrucción), la cual actuó como banquero para sus proyectos de infraestructura y ya había sido creada por Hoover en 1932. En 1927 el gasto público central estadounidense suponía, según las estadísticas hechas a posteriori, el 12% del PIB y bajo Hoover, en 1932, ya llegaba al 21%; FDR nunca sobrepasó ese nivel, hasta que comenzó la Segunda Guerra Mundial, otro cataclismo que le tocó confrontar al presidente demócrata (en 1942 el gasto del gobierno central alcanzó el 28% del PIB). Siguiendo a los autores del papel de trabajo: “…Había una diferencia en estilo. Mientras Hoover usualmente incrementaba el gasto dentro de programas existentes, Roosevelt tenía un gusto por publicitar los programas del New Deal que fueron rebautizados, reorganizados o enteramente nuevos.” (traducción propia)

Ciertamente, el New Deal estableció el Estado del Bienestar Estadounidense. En la Tabla 2 del papel de trabajo se hace un breve repaso sobre las ayudas públicas para bienestar ciudadano previas a Roosevelt; estos subsidios se limitaban a invidentes, veteranos de guerra, viudas con hijos e infraestructura. Los programas de Roosevelt concienciaron sobre dos necesidades: ayudar desde el gobierno central a los desafortunados con la crisis económica y permitir transferencias desde el gobierno central hacia los estados federales para tal fin.

Los importes de ayuda en esos programas distaron de ser colosales: en 1929 la renta per cápita, el dólares de esa época, era de USD 820 y las ayudas per cápita en los principales programas emprendidos por Roosevelt fueron apenas una pequeña proporción de esa cifra: el Federal Emergency Relief Administration Program (FERA) dio USD 15,19 por año, entre 1934 y 1935; el Civil Work Administration Work Grants en 1934 dio USD 8,18 per cápita. Estos programas del New Deal muchas veces tuvieron que incluso reducir el yaescaso volumen de ayuda para cubrir a más gente.

Los grandes cambios en el Estado del Bienestar provinieron más bien de nuevas regulaciones y muchas veces se llevó a nivel nacional lo ya existente en algunos estados federales estadounidenses. El Acta de Seguridad Social creó en 1935 ayudas para desempleados, las cuales ya existían en el estado de Winsconsin. Las pensiones para ancianos, vigentes previamente sólo para veteranos de guerra, fueron extendidas a toda la tercera edad mediante el Old Age and SurvivorsInsurance (OASI), si bien sólo se comenzaron a pagar pensiones en 1940; finalmente hubo ayudas para públicos específicos, como invidentes (Aidtothe Blind) y niños (Aidto Dependent Children). Cabe destacar que los programas de salud pública Medicaid y Medicare son posteriores, del año 1967. La Seguridad Social fue una pieza clave y permanente en el New Deal. En el ámbito laboral, el Fair Labor Standards Act de 1938 estableció el papel gubernamental para fijar el salario mínimo y vigilar condiciones en el entorno laboral, evitando el trabajo infantil y jornadas horarias excesivas.

Ahora bien, un tema clave para conseguir la supervivencia para este novedoso Estado del Bienestar fue cómo manejó la relación entre el gobierno central (nacional) y los estados federales. Si algo es decisivo para entender el éxito de Roosevelt fue cómo adecuó su New Deal al celo estadounidense por el federalismo. El esquema elegido fue centralizar en el gobierno el componente fiscal para esos programas asociados al Estado del Bienestar, dando total discrecionalidad administrativa a los Estados Federales para administrarlos. Bajo el gobierno de FDR, el gobierno central comenzó a hacer transferencias a los Estados nunca antes vistas, elevándolas del 3% del PIB en 1932 hasta niveles del 10% en 1934 y aumentando la participación del gobierno central en el gasto público desde 32% en 1932 hasta 49% en 1936 y 43% en 1938.

El gobierno central asumió la carga financiera de los programas y estuvo controlado severamente sobre cómo se financiaba y qué podía hacer; al mismo tiempo, cada estado federal administraba esos fondos enviados desde el gobierno de la mejor manera que consideraba. Eso distaba de agradar a los más progresistas, quienes pensaban que debía ser el gobierno central quien administrase directamente los programas para que estos resultaran más efectivos. FDR y su talentoso responsable de los programas, Harry Hopkins, podían ciertamente atender a esta demanda, la cual tenía asidero, mas jamás quisieron confrontar la esencia federal estadounidense. La innovación en materia gubernamental, comprueba esta experiencia, es exitosa si respeta ciertas reglas vigentes y capta el espíritu ciudadano sobre valores fundamentales.

Siguiendo a Fishback y Wallis, quienes ponen mucho énfasis en tal observación: “El patrón de finanzas centralizadas y administración descentralizada persiste hoy. Es un elemento central en el sistema interestatal de autopistas, la estructura del Medicare, los elementos esenciales del sistema de la reforma en bienestar en los años noventa que dio mayor control estatal sobre la administración de ayuda y recientes reformas en cuidado sanitario contenidas en el Affordable Care Act.”

Sagazmente, los autores del papel de trabajo captan la diferencia entre este pensamiento estadounidense y el europeo: mientras EEUU mantiene las finanzas centralizadas bajo fuerte control y da discrecionalidad en la periferia, Europa da discrecionalidad al gobierno central (encarnado en la Eurozona por Bruselas) y encorseta a las administraciones locales (los gobiernos autónomos europeos, especialmente los mediterráneos). El modelo estadounidense ha funcionado, mientras los europeos siguen sin ponerse de acuerdo en cómo manejar su crisis económica actual. La visión sobre el federalismo y el gobierno central en EEUU tiene una tradición que data desde la independencia y que está sin aclararse en Europa.

¿Qué fue realmente original en el New Deal? Fishback y Wallis contestan: “la creación de los programas para granjas de la AAA que pagaban a los agricultores para quitar tierras de la producción agrícola, el programa de la Seguridad Social para los trabajadores estadounidenses, los códigos de la NRA para competencia, la compra y refinanciación de hipotecas por la HOLC y los préstamos de financiación federal a las granjas”. He comentado sobre la Seguridad Social y mencionado de pasada la NRA; los otros programas también merecen comentario.

En política agropecuaria, el New Deal tuvo desafíos que han estado ausentes en la crisis económica actual. Los problemas confrontados fueron la caída en precios agrícolas y los problemas de los agricultores para pagar hipotecas sobre sus granjas. Siguiendo a los autores del papel de trabajo, “La repuesta del New Deal en 1933 fue crear dos programas nuevos: la Agricultural Adjusment Administration (AAA) con programas de ayuda para pagar a los agricultores que sacaran tierras de la producción y la Commodity Credit Corporation (CCC) la cual dio préstamos agrícolas sin recurso [sin comprometer los bienes del agricultor] para colocar un piso a los precios recibidos de ciertos productos agrícolas”.

Lo insólito del programa fue llegar al extremo de proteger precios agrícolas limitando la producción, una medida extrema y más en tiempos cuando había hambre. Los créditos a los agricultores garantizando un precio mínimo en la práctica hacían el trabajo que hacen los mercados financieros de futuros agrícolas. El gobierno pasó de contar con 12% de las hipotecas agrícolas en 1930 –mediante el Federal Land Bank- al 50% a mediados de la década bajo la FarmCreditAdministration.

Los resultados de estas políticas están poco claros, dado que estuvieron acompañados por un período de sequía. Parece ser que los agricultores sacaron las peores tierras de producción y mejoraron la productividad en las tierras que dejaron operando, además de verificarse mayor subsidio hacia los grandes granjeros. Lo que sí parece haber sido positivo es favorecer el desplazamiento de agricultores desde las áreas más pobres y haber tenido efecto indirecto en prevenir la erosión en el suelo, importante logro por las tormentas de arena conocidas como DustBowl que asolaron a los granjeros estadounidenses bajo la Depresión.

La HLOC o Home Owners’ Loan Corporation (HOLC) fue diseñada para un problema vigente en la vigente Gran Recesión: las hipotecas. Entre 1930 y 1934, los precios de las viviendas estadounidenses cayeron en media 33%. En aquellos años treinta los préstamos hipotecarios eran con plazo a 3 ó 5 años, con una “cuota balón” para repagar la totalidad del préstamo al final, el cual nunca superaba el 60% del valor correspondiente a la vivienda. Lo usual era renovar los préstamos por otros 3 o 5 años al llegar su vencimiento, mas con la Gran Depresión los bancos carecían de liquidez y demandaron el pago inmediato a las hipotecas que iban venciendo, por lo cual entre 1932 y 1934 muchos propietarios entraron en mora y se les tendría que ejecutar la casa. Hoover había creado la Federal Home Loan Board en 1932, la cual absorbió FDR en la HLOC y se planteó como solución dar a los bancos deuda pública a cambio de las hipotecas. Como dicen Fishback y Wallis: “En esencia, el HLOC remplazó activos tóxicos de los libros de los prestamistas por bonos que tenían un mercado muy líquido.” Y lo siguiente que hizo la HOLC fue negociar directamente con los deudores, ampliándoles el plazo hasta 15 años y colocando un interés del 5% anual, por debajo del vigente en el mercado, que se encontraba en el rango entre 6 y 8%. Siguiendo a los autores:

“Cuando la HOLC fue creada, el Congreso esperaba que fuese una propuesta con pérdidas monetarias. Las estadísticas oficiales del gobierno sugieren que hasta que el HOLC fue desactivado en 1951, los programas de compra y refinanciación de hipotecas perdieron alrededor de USD 53 millones, ó 2,7% de los USD 3.000 millones en préstamos que hizo. Esto ciertamente subestima la verdadera magnitud del subsidio dado al mercado hipotecario, porque los costes en intereses del HOLC fueron menores porque los bonos emitidos por el HOLC fueron garantizados por el gobierno. Si el HOLC hubiese sido creado sin la garantía estatal para los bonos, los intereses habrían sido al menos un punto porcentual mayores.”

En el año 1938, se creó la Fannie Mae (Federal National Mortgage Association) para darle un mercado secundario (de reventa) a las hipotecas, en las cuales los prestamistas pudiesen vender sus hipotecas y así captar recursos para dar hipotecas adicionales. Se esperaba que Fannie Mae podría vivir sin garantías estatales para 1968, mas la realidad es que en 2008, en plena Gran Recesión, fue estatizada.

Lo que se saca de positivo en este tema es que en vez de dar rescates millonarios a los bancos, se les compró directamente las hipotecas y se refinanció a los deudores. Seguramente fue más práctico.

En regulación financiera el New Deal hizo unos avances notables. Uno que han elogiado Anna Schwartz y Milton Friedman fue el seguro para depósitos, institucionalizados mediante el Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) y el Federal Savings and Loan Insurance Corporation (FSLIC). Esto dio calma en un mercado bancario tan agitado en la Gran Depresión que al día siguiente de subir a la presidencia en 1933, FDR tuvo que decretar un feriado bancario y reabrir los bancos una vez que se había detectado cuáles eran operativos. El Acta Bancaria de 1933 separó la banca minorista de actividades en banca de inversión, mediante la Glass-Steagall Act que ha vuelto a elogiarse en la época actual y la reglamentación Q imponiendo techos en los intereses pagados sobre los depósitos. En el mercado financiero, la Securities and Exchange Comission o SEC fue establecida en 1934 para evitar actividades delictivas y fraudes en mercados financieros – como anécdota vale decir que la dirigió el padre del presidente Kennedy, “Joe”, con fama más bien de tramposo y FDR, con sentido práctico dijo que se necesitaba un pillo para capturar a otro; lo cierto es que Kennedy padre hizo un gran trabajo y se evitaron temas como información privilegiada y se fijaron requerimientos mínimos para nuevas emisiones.

En suma, si el New Deal ilustra algo para la época actual es que se precisa heterodoxia para manejar crisis económicas, si bien respetando las leyes vigentes y la institucionalidad. Los críticos de este programa tienen asidero en que desde entonces la proporción de gasto público en la actividad económica ha crecido sin contención, superando el 30% en 1962 y subiendo hasta 39% en 1992, incluso tras un gobierno conservador como el de Reagan. De una auténtica emergencia como la Gran Depresión, nos hemos acostumbrado a tener permanentemente un Estado cada vez mayor y activo en política económica. El peligro es evidente y ya desde el New Deal se denunciaba el riesgo de clientelismo en estas ayudas gubernamentales, siendo que el celo federal y libertario estadounidense ha impedido que el New Deal derivase en una demagogia y corrupción generalizadas.

Nota final, para economistas: para los amigos del multiplicador en gasto público, el artículo da evidencias sobre el impacto correspondiente al New Deal. Para 1938, el gobierno estadounidense gastaba el 6,5% del PIB en bienestar social, un porcentaje elevado incluso bajo ojos contemporáneos; se estima que “una inyección de USD 2 millones en ayudas sociales estaba asociada a la reducción en: una muerte infantil, un suicidio, 2,4 muertes por enfermedades infecciosas y una muerte por diarrea, al mismo tiempo que contribuyó a volver a elevar las tasas de natalidad hasta su nivel de largo plazo. Un 10% de incremento en las ayudas a trabajadores estuvo asociado con una reducción del 1,5% en crímenes contra la propiedad, si bien esto es menor que el 10% de reducción en el crimen que estaba asociado a un incremento de 10% en el empleo privado”. También señalan los autores: “Los programas de trabajo gubernamental parecen haber tenido poco o nulo impacto positivo en el empleo privado y en algunos casos parecen haber expulsado empleo privado incluso cuando el desempleo se mantuvo por encima del 14%” (bajo la Gran Depresión el desempleo estadounidense había alcanzado el nivel que hoy día tiene España, 25%). Otra estadística mencionada por los autores es esta: “Los estudios sugieren que cada dólar per cápita adicional de gasto en ayudas y obras públicas durante el período 1933 a 1939 por condado [el equivalente hispano sería un municipio] estaba asociado a un incremento en las ventas minoristas per cápita de casi 43 centavos, lo cual se podría haber trasladado a un incremento en la renta per cápita de casi 80 centavos. Un estudio con información de panel estatal entre 1930 y 1940 sugiere que un dólar de incremento en gasto público per cápita en obras públicas y ayudas incrementaba la renta per cápita en cada estado en rangos que van de 0,9 USD a 1,7 USD, si bien ninguno de esto efectos es estadísticamente significativo de 1 USD. Este incremento en la renta no se traducía en aumentos del empleo privado en los estados…” La polémica entre keynesianos y otras escuelas de pensamiento económico está servida.