美国警民矛盾与“维稳思路”新解
【财新网】（专栏作家 吴谦立）美国从当初建立殖民地开始到现在为止，阶级矛盾就很少尖锐过。现在要说这个社会存在什么样的不安定因素，大概十个有九个半会说是种族矛盾，其中主要以黑人的矛盾表现得最为突出。
20世纪60年代的民权运动一方面解放了黑人，另一方面把原来因为压制而掩盖着矛盾进一步暴露了出来。一个突出的表现就是黑人社群——主要是仍然处于贫困阶层的黑人社群——始终认为警察执法时带有歧视的倾向。为此，政治学者、法律学者、社会学者自然要予以研究，因为众所周知，种族歧视是和“阶级仇、民族恨”一样的社会矛盾，只要不解决就永远是潜在引发社会全面动乱的不定时炸弹。几十年前的一些学者提出了类似于“黑人治黑”的理论，认为如果警察队伍里面黑人多了，情况就会改善。其假设前提是黑人警察比较多的警察局行为可能会不一样，因为那时黑人会更容易影响整个警察局的价值观和文化，从而使该警察局能够更加善待少数族裔居民，尤其是黑人。80年代的一些实证研究也似乎显示，黑人对黑人警察比较多的警察局相对更具好感；或者在黑人警察多的地方，黑人对警察局的观感已经和白人没有显著差别。
不过，这个理论隐含着的一层意思就是，族群里面占压倒性多数的一支群体(dominant group)对待其他族裔时通常带有优越感，而且处理问题时容易偏向自己族裔，这样使得少数族裔产生了被排斥、受到不公平待遇的感觉。如果这个理论正确的话，那么，原来的少数族裔翻身做主人后，原来的族裔不平等感觉应该消失、甚至出现相反的现象。就是说，在一个城市里面，当族群的分布易主、黑人成为多数之后，对待当地警察的态度应该出现逆转：黑人对待警察应该更具好感，而白人的态度则会相反。
过去几十年美国民众的生活方式，使得一般有家庭的中产阶级继续往郊区搬迁，好些大城市剩下的常驻人口大都主要是还在寻花问柳、招蜂引蝶阶段的小年轻或者无力搬往郊区的贫困人群——以贫困黑人为主。这样，好些大城市里面，黑人就成为主要族群，其首都华盛顿就是一个例子。这给进一步检验上述理论提供了方便，为此乔治华盛顿大学和西北大学的几位法律学者便在华盛顿进行了一项实证研究。调查在华盛顿随机抽样的6800多名居民中进行，这期间没有发生过警察的恶性执法事件，因此不存在外来的一次性影响。结果显示，族裔比例似乎并没有明显地降低警察对于黑人尤其是年轻黑人的怀疑程度(suspicion)。另一方面，黑人也比白人更倾向于认为警察的不端行为(misconduct)乃是所在社区的一个重要问题。可见，前面这个理论似乎并不成立。
其实不用看别的，就以不久前刚发生打砸抢的巴尔的摩市为例，该城市的市长、警察局长，乃至后来起诉那几名警察的检察官都是黑人，但仍然没有能够防止悲剧发生——而且涉及虐待被捕者的警察里面就有黑人。
美国学者们普遍缺乏“辩证法”式的思维能力，所以提不出“剿抚并举”、“一手硬一手软”、“两手都要抓”这种永远看上去都放之四海而皆准的建议。于是，他们刨根问底地追问一些更加根本的问题：人们为什么会守法，在什么样的情况下人们会愿意和警察合作？
一部分学者像经济学家那样假设人是理性的，永远以自我利益为行动准则。如果这种假设成立的话，那么，无论建立什么样的模型，其最终结果都是人们只有在认为守法可以带来的利益超过成本时，才遵守法律。因此，其政策涵义就是警方必须常备不懈地始终以自己的高效率向民众证明自己可以给他们带来安全，让他们觉得守法是个于己有利的事情。为了做到这点，警方就一定会不断要求增加预算、提升设备、扩充警察队伍，同时遍设岗亭甚至可能在城市的大街小巷装满摄像镜头，在所有公共场合都里三层外三层地层层安检，使得整个城市变得和一座大监狱相差无几。这是一个在正常社会下长大的人难以接受的生活方式。
这样做也不符合政治学理论研究里面早已显而易见的一个道理，即许多情况下是不能依赖激励制度让政府官员行使权力的，否则轻则产生腐败，而且其实际效果只是在民众心目中降低了官员的信誉和声望；重则产生暴政。各国历史上都有过许多给予政府官员激励行为的先例，似乎都没有产生过多少正面的效果。比如古罗马帝国时的税收官员。《圣经》里面，马太(Matthew)这个人物就是当时的税吏。罗马帝国当时在犹太地区的税收政策上对于向来精明、会打算盘的犹太人采用“以犹制犹”的方式，税吏的职务是通过公开竞价拍卖招标的方式予以任命的。被录用的能人只要完成上缴税收的总额任务剩下的就都归税吏个人，在这样的机制下，各位税吏都努力工作、争创指标，但在树立政绩的同时也名声恶劣。马太就是当时一般犹太人既不屑与之为伍、又切齿痛恨的一个“犹奸”，耶稣到他家去吃饭，还允许他抛下一切、作为门徒跟从自己，彰显的就是人人皆能得救的“有教无类”胸怀。
进一步还可以想象，如果警方一味以高效率作为维持社会安定的手段，警察一定凡事都会想尽办法不择手段地尽快破案，对于一切“不利于安定的因素”势必都是从重从快地严厉打击，而且“露头就打”，因而必然产生许多冤假错案，只会给社会带来更多的不安定感。毕竟，恩格斯早就指出，“哪里有压迫，哪里就有反抗。”
同时，如果民众只有在盘算利益后才选择守法，那么，他们也一定会在许多情况下认为守法得不偿失而选择不守法。这样，警察就必须在民众中选择一部分积极分子予以赎买，并且不断为他们提高利益，价格会绝对超过五毛钱，才能确保他们不仅守法而且积极配合警方，起到示范效应。这又势必加大警方维稳的开支。
实际上，斯坦福的法律教授麦亢(Robert J. MacCoun)就禁毒政策效果进行过许多心理分析研究，他发现在违法后的风险与遵守法律的行动之间只存在很微弱的相关性，同样在警察破案表现和人们选择与警察合作之间也只有微弱的相关性。因此，诉求于民众自我利益最大化的维稳策略通常不是建立社会安全的好的基础。
另一个理论则是从心理学的角度出发，认为人们通常具备从众心理，一般情况下都是首先从遵从社会通则(social norm)出发，选择守法，如果警察能够让民众产生信任，那么人们遵守法律的意愿就会强烈，否则就会下降。因此，按照这个理论，警方的首要目标乃是建立民众的信任感。那么，民众依靠什么来建立对警方的信任感呢？这可不是一件容易的事情，因为通常在西方社会，警察就像其他政府部门的官员一样，某件事做得漂亮在民众心目中并不加分——即使加也加不了多少，而一旦某件事做得不够好，则会立即增加民众的反感，引来铺天盖地的挞伐。
纽约大学年轻的法律教授泰勒(Tom R. Tyler)在这方面做过一系列研究，他发表在《耶鲁法律评论(Yale Law Review)》的一篇论文里提出政府行为的正当性(legitimacy)是其中关键。什么是正当性？这里正当性是指人们对于遵守法律、听从合法权威的义务的一种感觉，代表了社会大众对于政府官员管理社会权力接受认可的程度。当政府行为被视作具备正当性时，民众会表现出普遍的合作，比如自愿投票、自愿介入社区问题的解决以及半自愿的遵守纳税、征兵等义务，这时民众之间发生纠纷也更加愿意由法律或者执法者比如警察、法庭做出裁定，而不是诉诸暴力自我执法，让社会充满暴戾气氛。这样，政府的管理就更加轻松而且更加有效。用我们普通老百姓通俗的话说就是“天地之间有杆秤，那秤砣就是老百姓”。
正当性从何而来？按照这个概念首创者马克斯•维伯(Max Weber)在《经济与社会(Economy and Society)》里的说法，正当性乃是由权威机构行使权力时的态度(manner)产生，取决于人们对于所处的社会是否真正按照法律运作的评估。在一个现代社会里，政府机构应该通过合理行使权力程序这样的非功利性(noninstrumental)方法获得正当性，从而让民众愿意把决策权交给它们。
在这个原理下面，人们愿意和警方合作乃是因为他们觉得这是道义上正确的事情，而不是出以利害得失的算计。心理学研究里面有大量的文献表明对于政府机构正当性的先验评估(antecedents of assessment)来自于对于它们做决策时使用程序的公平性的评估，而且正是对于程序正义的评估，而不是警方资源配置的分配正义的评估，才是对于正当性的道德判断(ethical judgment)。
因此，按照这个理论，警察可以通过在与民众接触时，严格按照法律赋予的正当程序公平待人而赢得人们给予他们正当性。另一方面，即使警方的行动给民众带来行为限制，警察也能通过使用公平的程序而仍然使人们认同他们的正当性。当权力当局的所作所为被视为具备正当性时，民众即使在违法遭到惩罚的可能性很小的情况下也会遵守法律。当局正当性下降时，民众遵守法律、以及愿意配合参与当局执法的意愿就下降。
小泰在这方面检验了两个假说。第一个就是无论公众对警察表现的评价如何，人们对警察作为感觉到的(perceived)或者归属的(attributed)正当性是否会影响他们与警察的合作程度。第二个就是正当性与和警察之间合作的相关性是否在不同种族之间存在差别。
鉴于人们是通过自身和警察打交道的经历来评估警方执法程序的公平性的，他在纽约市随机选取1600多名居民进行采访，他们对待法律的态度和自身社区的情况；并且询问他们是否有与警察打交道的经历——以及如果有，对于警察的观感是什么。相隔一年之后再度回访这些居民，询问他们新的经历，以及对于警察的新观感和对法律的新态度。
进行种种统计手段处理数据以确保其随机性后，分析显示无论种族，正当性都决定了民众和警察的合作程度。人们如果在与警察打交道的亲身经历中感受到程序正义，他们对警察的信任和信心就增加，而警察处理的结果是否倾向于他们与他们对警方信心的变化之间相关性不大。在那些更正面看待法律的社区里面，犯罪率更低。警察的能力表现虽然也起作用，但是却丝毫不影响程序正义的影响。虽然当民众相信警察能够更有效地破案时，也会表现出更加愿意合作的倾向，但是这方面的影响是很小的，而且只是针对诸如抢劫、偷车等小打小闹才有效。
由此，小泰认定规范警察行为政策的公正性(justice of police policies and practices)是影响警察正当性的关键因素，因为民众是通过警察执法时公平性(fairness)的判断来评估其正当性的。过去几十年，美国政府一直致力于改进具体策略以提高警察对付犯罪的效率、改善对警察腐败、滥用权力的究责，警察仍然很难赢得民众尤其是少数族裔的合作，看来这是走了弯路。小泰建议警方应该制定方法确保自己的执法行动在民众眼里被视为公平，而且他的这个结论不只局限于警察，同样适用于法庭，以及其他任何政府机构。
小泰又对一批非洲国家进行研究。这些国家政府在民众心中的合法性高低不一，政治制度也各不相同，经济发展程度又千差万别，正好为横向比较提供了样本。结果同样发现决定政府正当性最重要的因素乃是民众的信任和信心(对于警察、法庭以及地方政府的信任和信心)，其次是政府的行政能力(政府的诚实度以及在各个阶层民众中征收税收的能力)和程序正义(民众是否感觉政府公平对待自己以及所在的族群)，最后才是政府的表现(民众是否在一年里出现缺衣少食的现象)，而代表该国经济发展程度的人均GDP等因素则丝毫没有影响。
只有当民众对政府具有信任和信心时，政府执法的效率才会彰显，社会才能真正长治久安——这一点即使是一贯横冲直撞的美军也通过战场上血的教训认识到了。美国海军陆战队在2006年战场手则(US Army and Marine Corps. 2006 Counterinsurgency Field Manual)里指出，既然一个国家的能力不是无限的，任何任务都只有在民众认可当局的正当性时才能得到有效完成。■
作者为美国波士顿大学经济学博士，现为美国某基金经理，负责全球宏观性投资
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