ברק אובמה מתעורר באיחור של עשור; מיכל הלפרין עולה על הגדר
השליטה של חברות הענק וקבוצות האינטרס במשק מאפשרת לעורכי הדין, לכלכלנים וללוביסטים שלהן לבלבל את שומרי הסף וכלבי השמירה – גם ההגונים שבהם
״יותר ויותר מצאתי את עצמי מבלה עם אנשים בעלי אמצעים – שותפים במשרדי עורכי דין, בנקאים, מנהלי קרנות גידור וקרנות הון־סיכון. ככלל הם היו אנשים חכמים, מעניינים, בעלי ידע בנושאי מדיניות, ליברלים בגישה הפוליטית שלהם, ובתמורה לצ׳קים שלהם הם לא ציפו לשום דבר מעבר לזה שאני אשמע אותם. אבל הם שיקפו, בצורה כמעט אחידה, את הפרספקטיבה של המעמד החברתי שלהם, ה–1% העליון…ואף על פי שהשקפת העולם שלהם ושלי דומה ברוב התחומים מצאתי עצמי נמנע מנושאים שונים בשיחות שלי אתם, מטאטא את חילוקי הדעות שלי אתם מתוך ידיעה מה הציפיות שלהם…וככל שפגשתי יותר את האנשים האלה באירועי גיוס הכסף, כך ביליתי יותר ויותר זמן מחוץ לאזור הוויכוח האמיתי, מחוץ לעולם של הרעב המיידי, האכזבות, הפחד, חוסר הרציונליות והקשיים של 99% מהאוכלוסיה – האנשים שכדי לשרת אותם נכנסתי לחיים הפוליטיים״ (מתוך ״האומץ להיות אופטימי״, ברק אובמה, 2006).
כמעט עשר שנים חלפו מאז כתב ברק אובמה, הסנאטור הצעיר מאילינוי, את הספר שנהפך למצע קמפיין הבחירות שלו לנשיאות ב–2008, ותיאורי המגעים שלו עם התורמים, ראשי קבוצות האינטרס, הלוביסטים וחברות הענק בארה״ב לכל אורך הקריירה שלו נראים כיום רלוונטיים פי כמה. בהיסטוריה של ארה”ב לא היו הרבה רגעים שבהם שררה תחושה חזקה כל כך בכל שדרות הציבור, מהשמאל עד הימין, שהכלכלה מכורה, מאורגנת ותפורה לקבוצה קטנה של אנשים.
המיליארדר הרפובליקאי ביל גרוס ניסח לפני כמה שנים מחדש את הצהרת הנאמנות האמריקאית: ״אני מצהיר בזאת על נאמנותי לארצות המפוצלות של אמריקה ולפלוטוקרטיה (שלטון העשירים) שהיא מייצגת עכשיו: מדינה כחולה ואדומה תחת אלוהי הפיננסים עם חופש וצדק לכל המאיון העליון״ (הניוזלטר של חברת ההשקעות פימקו, נובמבר 2012).
אובמה, שהגיע לבית הלבן כתקווה גדולה של רבים, שנשבע לשנות את שליטת הכסף והלוביסטים בוושינגטון, נכשל טוטאלית — אם ניסה בכלל. וושינגטון שהוא ישאיר אחריו עוד שמונה חודשים נשלטת יותר מאי־פעם בידי כסף וקבוצות אינטרס שמייצגות רק את עצמן.
רפורמת הבריאות שהעביר אובמה הגדילה משמעותית את הכיסוי לעשרות מיליוני אמריקאים, אבל כל שורה שנייה בחוק שאיפשר אותה מבטיחה את ההטבות, הבזבוז, העיוות, השחיתות החוקית, התורים, הרמאויות, החשבונות המנופחים והפטורים המיוחדים לכל קבוצות האינטרס במערכת: החל בחברות התרופות, עבור בענקיות הציוד הרפואי, המונופולים של בתי החולים, הקרטל של חמש חברות הביטוח הגדולות שיתמזגו בקרוב לשלוש, וכלה באיגודי הרופאים ובעורכי הדין. ארה”ב תוציא גם ב–2016 כשישית מהתוצר שלה על בריאות — כמעט כפול מכל מדינה מערבית אחרת, בלי שום תוצאות מיוחדות להתגאות בהן. את המחיר ישלמו ה–99% שאותם רצה אובמה לייצג.
ביום שישי שעבר, בהפתעה גמורה, חשף הבית הלבן פן נוסף של כישלון המדיניות הכלכלית האמריקאית בעשור האחרון: ריכוזיות גוברת ברוב ענפי המשק, חששות לירידה בתחרות וריכוז חריג של רווחים בידי מספר מצומצם של חברות.
לצד תזכיר שכתבו כלכלני המועצה המייעצת של הבית הלבן, המנתח את בעיית הריכוזיות ואת חולשת התחרות בארה״ב, פירסם אובמה צו נשיאותי מיוחד הקורא למשרד המשפטים ולכל הסוכנויות הרגולטוריות המרכזיות להגיש תוך 30 יום למועצה הלאומית לכלכלה רשימה של פעולות שכל אחת מהן יכולה לנקוט כדי להגביר את התחרות בשווקים עם פירוט כל החסמים שקיימים בשווקים שמונעים מהצרכנים והמעובדים תחרות ובחירה.
תוך 60 יום נדרשים כל משרדי הממשלה וזרועות השלטון הרלוונטיים לתחרות ולרגולציה להגיש המלצות ספציפיות לפעולות שיטפלו בחסמים לתחרות, בהגברת תחרות ובשיפור המידע שיש בידי לקוחות כדי לקבל החלטות קנייה. המלצות אלה יכללו רשימת סדרי עדיפויות, הצעות לחוקים ולוחות זמנים.
הצו הנשיאותי של אובמה גם קובע שכל הסוכנויות יעבירו מדי חצי שנה דו״ח לנשיא על צעדים נוספים שהן מתכוונות לנקוט כדי להגביר את התחרות.
הצו והתזכיר שמלווה אותו, המתארים מחד גיסא את היתרונות שיש לתחרות לרווחה כלכלית ומאידך גיסא את המחקרים על ריכוזיות גוברת בארה״ב, נראים כצעד מדיניות מרשים ביותר. אבל העיתוי – לקראת סוף הקדנציה של אובמה – ממחיש את גודל הכישלון והבעיה.
הבית הלבן, הקונגרס והסנאט לא ניסו להתמודד בעשורים האחרונים עם הריכוזיות הגוברת בענפי משק רבים. מה שמנע סדר יום כלכלי שבוחן את ריכוזי הכוח הכלכלי והפוליטי בידי מעטים הוא לא רק השוחד החוקי שמעבירים לוביסטים וקבוצות אינטרס לפוליטיקאים, אלא בעיקר השבי האינטלקטואלי שבו נפלו רוב הרגולטורים בארה״ב בשנים האחרונות.
עד 2008 המיתוס ששלט בוושינגטון וברוב מכוני המחקר האמריקאיים היה שהכלכלה האמריקאית היא תחרותית והגיאות הפיננסית משקפת בעיקר עושר אמריקאי שנוצר עבור כל החברה. לאחר המשבר הפיננסי התחלף המיתוס הזה בסיפור שמבנה הכלכלה האמריקאי הוא איתן והבעיה מתרכזת רק בבנקים.
הצו הנשיאותי של אובמה וכמה ספרים ומחקרים שהתפרסמו בשנים האחרונות מציירים תמונה של עיוותים כלכליים עמוקים הרבה יותר: הריכוזיות האדירה במערכת הפיננסית היא חלק מסיפור הרבה יותר רחב. רוב ענפי המשק המרכזיים בארה״ב עברו בעשור האחרון תהליך של מיזוגים ורכישות שהקטין את הלחצים התחרותיים, הגדיל את כוח השוק של חברות הענק והפך את חלקן לגדולות מכדי שהרגולטורים יוכלו לפקח עליהן.
דיני ההגבלים העסקיים, האמורים למנוע מחברות לצבור כוח שוק המאפשר להם לחסום תחרות, להרים חסמי כניסה, להקים קרטלים, להפלות, להשתמש לרעה בכוח כלכלי, הומצאו בארה״ב לפני 125 שנה וסביבם התפתחו הרבה מאוד מיתוסים.
אבל בחינה דקדקנית יותר של היסטוריית ההגבלים העסקיים תגלה שרק בתקופות קצרות יחסית, עשרות שנים, הם נאכפו באגרסיביות. ברוב המאה האחרונה היו עסוקות חברות הענק עסוקות במסע דה־לגיטימציה או בהחלשה שלהם.
דוגמה טובה נחשפה לפני כשנה ב”וול סטריט ג׳ורנל”: מזכר פנימי של רשות ההגבלים האמריקאית חשף את חוות הדעת של הצוות המקצועי שהסביר מדוע יש לפעול נגד המונופול האימתני, אולי החזק בעולם — גוגל. הדרג הבכיר החליט לא לפעול, והכדור עבר לרשויות ההגבלים באירופה — שהחליטו לפעול. בטבלה אפשר לראות את המידע וההערכות שהיו לצוות המקצועי ואיך הוחלט לבסוף להתעלם מהן.
השופט והאקדמאי ריצ׳רד פוזנר, שהשפיע רבות על עולם ההגבלים העסקיים, כתב לפני שלוש שנים בספרו ״המשבר של הדמוקרטיות הקפיטליסטיות״ ש״גם אני, בעבודתי בתחום הכלכלה והמשפט, נכנעתי למקסם השווא שברעיון שהשווקים הם מושלמים, עושים רגולציה לעצמם ושהתערבות ממשלתית כמעט תמיד גורמת לדברים להיות רק גרועים יותר״.
מה שנשכח מרבים שהיו אמונים על ההגבלים העסקיים בארה״ב הוא היסודות שלהם: חוקי ההגבלים נולדו הרבה לפני התפתחות הניתוח הכלכלי של שווקים ובעיקר לפני הניתוח הכלכלי של המשפט. חוקי ההגבלים נולדו בעיקר כתוצאה מחשש גובר של הציבור מהכוח הפוליטי שצברו חברות הענק, מנהליהן ובעלי השליטה בהן.
הריכוזיות הגוברת בארה״ב, הטיפול הרופס והמאוחר, אם בכלל, של נשיא פרוגרסיבי בכוח העצום שמרכזות קומץ חברות ענק וההשתלטות של מכוני מחקר, תורמים עשירים וקבוצות אינטרס על וושינגטון חייבים להיות תמרור אזהרה לישראל.
הודות למחאה החברתית שאיימה לרגע על שלטונו של בנימין נתניהו עלתה לראש סדר היום החברתי והכלכלי בישראל בעיית הריכוזיות, היעדר תחרות והכוח של קומץ טייקונים. שרשרת רגולטורים שבויים, שחיפשו את קרבתם של הטייקונים, נאלצו לעזוב את תפקידם והוחלפו בדור חדש, קשוב יותר לאינטרס של הציבור הרחב והמפוזר.
הביטוי הטכני והמשפטי הבולט ביותר הוא ההמלצה שנכללה בדו״ח טרכטנברג, שנכתב בחופזה שבועות ספורים לאחר שמאות אלפי אנשים גדשו את הרחובות — להכפיל את כוח האדם של רשות ההגבלים העסקיים ולתת לה מנדט לנקוט צעדים אקטיביים להגברת התחרות בכל ענפי המשק ולא רק כאשר חברות מופיעות בפניה ומבקשות להתמזג.
אבל רוח הקרב שהחלה לנשב ברשות ההגבלים העסקיים ב–2012 החלה לדעוך כאשר ראש הממשלה הביא להתפטרות הממונה על ההגבלים העסקיים, פרופ’ דיויד גילה, מפני שלא אהב את גישתו לסוגיית מונופול הגז.
הרשות להגבלים עסקיים מחולקת כיום לשני ״מחנות״ סמויים. המחנה הראשון מזדהה עם התרבות ששלטה בארה״ב ב–30 השנים האחרונות, שלא רואה מקום רב להתערבות בשווקים, ומחובר יותר לנרטיבים של משרדי עורכי הדין וחברות הייעוץ המשרתים את חברות הענק האמריקאיות שיודעות להצדיק כל מיזוג, כל ריכוז כוח לא סביר כבעל יתרונות יעילות.
במחנה השני נמצאים אלה שסבורים שמה שנראה כיום כמיזוג יעיל מידרדר פעמים רבות לענפים ריכוזיים, להסדרים כובלים, לקרטלים סמויים, לתיאומי מחירים, לכוחניות שזולגת לעתים במורד שרשרת הערך בענף ולעתים גם מסתיימת בכוח פוליטי שמאפשר לריכוזי הכוח לעצב או לשמר לחוקים ותקנות שחוסמות כניסת מתחרים ומקפחות צרכנים, משקיעים, משלמי מסים ועובדים.
לתוך הרשות הזאת נכנסה לפני שלושה חודשים הממונה על ההגבלים החדשה, מיכל הלפרין. המעגלים המקצועיים והחברתיים שמהם הגיעה ושאליהם תחזור כשתסיים את הקדנציה עשויים להשפיע על הגישה שהיא תגבש לתחומים האלה: שמירת הסטטוס־קוו או הרמת דגל התחרות ושבירת מוקדי הכוח שהיעדרה מייצרת.
מיכל הלפריןתומר אפלבאום
לפני שבועיים החליטה הלפרין לחסום את המיזוג של גולן טלקום וסלקום. זה היה איתות חשוב לכך שהיא לא מעוניינת שבתקופתה תחזור הריכוזיות לענף שבו הפתיחה לתחרות נהפכה לסמל החשוב ביותר בעידן שלאחר המחאה וחוק הריכוזיות.
אבל ייתכן שהמיזוג של חברות הסלולר היה בולט מדי, מדובר מדי, סמלי מדי — ולעומת זאת שורת החלטות פחות מדוברות שהיא קיבלה במקביל מבשרת על נטייתה לחזור למודל האמריקאי: ההחלטה לסגת מהחלטתו של גילה להטיל קנסות על מונופולים שגובים מחירים מופרזים בשל ״חוסר בהירות וקשיי אכיפה״.
בשבועות האחרונים הוכרזו כמה מיזוגים קטנים וגדולים בענף: דודי ויסמן, המחזיק בשרשור בחברת דור אלון, מבקש לרכוש את סונול; חברת ברנד הציבורית מבקשת לרכוש את כור מתכת; חברת מודן מבקשת לרכוש את כתר; וחברת סמל״ת קיבלה את הזיכיון למכור את מותגי ״מכשירי תנועה״.
המנהלים והבעלים של כל החברות האלה הגיעו עם שלל נימוקים מצוינים מדוע אין בהם כדי להקטין את התחרות, מדוע הם מתבקשים כלכלית, מדוע היעילות במשק תגבר. אולי במיעוטם יהיה היגיון. אבל הכיוון של רשות ההגבלים העסקיים צריך להיות הפוך: למנוע מיזוגים, לחפש דרכים לחסום הסדרים כובלים קיימים, לשבור ריכוזי כוח כלכליים ולהגביר את הלחץ והאיום התמידיים על המונופולים.
המקרה של ארה”ב ב–2016 ושל ישראל מודל 2010 לימד אותנו כי הסכנה הגדולה ביותר בריכוזי הכוח הכלכליים הוא ההתבצרות שלהם, הנעילה שלהם, השליטה שלהם במערכת הפוליטית ומשם לרגולטורית ולעתים קרובות גם בשיח הציבורי ובעיתונות.
חדוה ברעופר וקנין
עד למחאה החברתית תמכו רוב כלי התקשורת בישראל, במעשה ובעיקר במחדל, בסדר יום בסגנון אמריקאי, שבו איש לא מעלה למרכז סדר היום שאלות לגבי ריכוזי כוח כלכליים. איש לא קרא תיגר על קומץ פירמידות ובנקים ששלטו בחצי משוק ההון. רגולטורים, הממונים על ידי פוליטיקאים, שחיים וניזונים מהתקשורת, אירגנו לעצמם סדר יום שנמנע מהתמודדות עם הקרחונים הענקיים של הכלכלה והקפידו להתמקד בקצוות הקטנים שלהם, שהיו ״לגיטימיים״ לביקורת.
השליטה של חברות הענק וקבוצות האינטרס במשק מאפשרת לעורכי הדין, לכלכלנים וללוביסטים שלהן לבלבל את שומרי הסף וכלבי השמירה – גם ההגונים שבהם: את הקמפיינים למען הכנסת תחרות, שבירת ריכוזי כוח, טיפול בכשלי שוק ומתן אפשרויות ומידע לצרכנים הם מציגים שוב ושוב במניפולטיביות כ״מהלכים נגד עסקים, שמבריחים השקעות״. זאת בעוד שהספרות הכלכלית, בין השאר זאת שמצטט הבית הלבן במזכר האחרון, מוכיחה בדיוק את ההפך: תחרות אפקטיבית היא נשמת אפם של כלכלה משגשגת, חברה הוגנת ומגזר עסקי בריא – כזה שמייצר ערך אמיתי ולא מעביר ערך מצרכנים ומשלמי מסים לקבוצות קטנות.
המפקחת על הביטוח ושוק ההון, דורית סלינגר, החלה לפעול לפני שנתיים בנחישות נגד ההסדרים המקפחים בענף. המפקחת על הבנקים בבנק ישראל, ד”ר חדוה בר, הצטרפה השנה כשאותתה שבכוונתה להסיר את ההתנגדות ההיסטורית של הבנק לתחרות ולהקמת בנקים חדשים.
דורית סלינגרעופר וקנין
הלפרין עדיין יושבת על הגדר. ראשי משרדי עורכי הדין הגדולים שמייצגים את חברות הענק מול רשות ההגבלים מפעילים את קסמיהם ולחציהם. אין לה גיבוי פוליטי של ממש: נראה שראש הממשלה איבד את העניין שהיה לו בעבר בהגברת התחרות במשק והוא מגן במעשה או במחדל על כל טייקון שתומך בשלטונו.
וזה שוב המקום להביא את הציטוט שעליו אנחנו חוזרים כאן מדי כמה חודשים. הפעם הוא מתאים במיוחד: ״הדבר הבסיסי הוא כיצד ניתן להבטיח תחרות. מכיוון שאתה יכול לקיים עיוות של תחרות, מה שהיינו מכנים בשם כשלי שוק, בסביבה של שוק חופשי לכאורה, צריך לוודא באופן תדיר שאתה שומר על עקרון התחרות הזה – וזה לא מובן מאליו שתשמור עליו. ראשית, מכיוון שחברות יעילות ומצליחות משיגות נתח שוק, ואם הן שולטות בנתח השוק שלהן, הן יכולות למנוע תחרות בנקודה מסוימת בדרכים לא תחרותיות. שנית, החברות יכולות להתחבר לכוחות אחרים…מקור הכוח העיקרי שחברות יכולות לשתף אתו פעולה הם הפוליטיקאים, וכך נוצר קפיטליזם של מקורבים.
“במערכת שלנו בישראל זה יכול להיות גם התחברות לכוחות אחרים, כמו כוחות בעיתונות שיש להם שליטה על כוחות פוליטיים, וגם זה ייתן לך קפיטליזם של מקורבים. זה יכול להגיע בשתיים או שלוש דרכים – דרכים למנוע תחרות. ואם אתה מונע תחרות, אתה מעלה מחירים ובדרך כלל משתק את החלקים החלשים יותר בחברה, שהתלות שלהם במחירים נמוכים יותר של מוצרים ושירותים כשיעור מהכנסתם היא גדולה יותר. זה משהו שאני מעוניין מאוד להימנע ממנו” (בנימין נתניהו, Markerweek, 20.3.2014, בראיון שהתקיים בוושינגטון).