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Brazil-United States: What Would Be a Good Brazilian Foreign Policy?

January 13, 2022

Published in UOL Noticias
(Brazil) on 3 January 2022
by Luciana Wietchikoski (link to original link to original)

Translated from by Thiago Sebben. Edited by Gillian Palmer.

Since the beginning of the 20th century, great political, economic and military asymmetries conditioned Brazil's relations with the United States and its foreign policy strategies. Occasionally, Brazil adopted a more assertive posture aiming for better results in negotiations with the U.S. At other times, approximation initiatives and even "automatic alignment" predominated. "What is good for the United States is good for Brazil,” the famous phrase uttered at the beginning of the military dictatorship in Brazil by Juracy Magalhães, the Brazilian politician and ambassador in Washington, serves as a general representation of this approach.

Over the past 20 years, Brazilian foreign policy has shifted along the political spectrum and adopted divergent orientations. Between 2003 and 2016, it carried out a project of reaching autonomy in relation to the United States by intensifying its political, commercial and technical cooperation actions in South America, Africa and Southeast Asia. It also worked on building new international coalitions with other countries in the Global South, such as the BRICS (Brazil, Russia, India, China and South Africa), the Group of 20 and the IBAS (India, Brazil and South Africa), as well as the creation of spaces for establishing regional agreements such as the Union of South American Nations and mobilization in favor of the reform of multilateral organizations.

However, by the time Michel Temer took over the presidency in 2016, Brazil abandoned an "active and haughty" foreign policy and distanced itself from its regional surroundings, once more becoming closer to the United States. During Jair Bolsonaro's government, not only there was an intensification of subservience in relations indicated by the growing alignment on matters of security and defense, but also by the departure from traditional principles of Brazilian foreign policy, such as non-interference in internal affairs of other nations and the maintenance of dialogue with our neighbors, as observed in the Venezuelan case.

These different strategies for Brazil's international insertion were on the radar of traditional social spaces for debate, formulation and dissemination of U.S. foreign policy, the think tanks. Think tanks are organizations whose objective is to influence the formulation of public policies and produce specific recommendations for public and private sectors in the U.S. Home to former presidents, congressional representatives, businesspersons, lobbyists, scholars and agents of main international organizations. Think tanks, such as the Council on Foreign Relations, the Brookings Institution, the Wilson Center or the Heritage Foundation, present important elements for us to understand how American decision-makers think about Brazil's role in the 21st century and what we can expect from the United States regarding our actions.

First, the cycle of greater Brazilian regional and international prominence observed in the first 15 years of the 21st century forced this segment of the American elite to elaborate conceptions about our external insertion more systematically. This is considered unusual, even though it concerns the bilateral relations between the two main economies on the continent. In the production presented in reports, books, events, newspaper articles and testimony in the U.S. Congressional Foreign Affairs Committees, there was fundamental concern about taking the preponderance of the United States for granted. There was an interest in, for example, framing Brazil in terms of its democracy or its commitment to norms and proposals regarding traditional organizations, seen as symmetrically egalitarian and beneficial to all its members. In this sense, even in those activities in which Brazil was identified as a "responsible" actor, especially in actions in Latin America, Africa and through IBAS, we can observe a "permission" under tutelage to Brazil to promote, for example, regional integration or establish technical cooperation ties with African countries.

However, there is a critical demarcation regarding Brazil's international performance regarding agendas concerning international security issues, commonly called "first-level," or involving actors considered as challenges or threats to the formulation of U.S. policy, such as Russia, China and Iran. To a large extent, these are the ideas related to Brazil's performance regarding China and Russia in the context of the BRICS, for example. As well as the creation of mechanisms for dialogue and negotiation on nuclear issues with Iran as an alternative to the P5+1 format (2010 Tehran Declaration), or when abstaining or voting against U.S. interests in the United Nations Security Council in cases involving developments in Libya and Syria in 2011. In general, the discussion relative to Brazil’s performance used adjectives such as "reckless" and "narcissistic," in critical references to positions that clashed with U.S. interests.

When observing what is said about the Bolsonaro government, we can observe that the adopted posture of alignment was not met. Positive perceptions of Bolsonaro and his external agenda are limited to the small portion of think tanks closest to Donald Trump's administration, in particular the Heritage Foundation, and they limit themselves to highlighting Bolsonaro's ability to put specific policies into practice. This segment of the American elite saw the Brazilian alignment with pragmatism and opportunism. Without any effort, it was possible to advance the neo-liberal economic agenda, count on Brazilian support to promote regime change in Venezuela and contain China's influence in Latin America, clearly for the benefit of American interests.

However, even among conservatives, the material is as critical as it is consensual regarding, for example, the capacity of the Brazilian government to uphold democratic principles and values and human rights. That marks out significant differences between the statements in support of the Brazilian government emanating from the White House during the Trump administration and the appreciation of broader segments of the political milieu and public opinion in the United States. It is also worth noting that, unlike past decade records, the current production does not assign a leading role or international leadership to Brazil.

There is no surprise regarding that fact. It is not to be expected from the United States, even in the 21st century, to accept the performance of other countries outside the classic assumptions of subservience placed by the Monroe Doctrine, later reinforced in the global environment by the structure outlined at the end of World War II. It becomes clear that many U.S. goals and aspirations do not represent our interests and needs.

Rebuilding our foreign policy will be crucial to overcoming the accumulation of economic, social and environmental problems that Brazil will inherit from its current administration. However, there may be an opposite reaction. In that sense, in addition to preparing properly, it is important to rethink the bilateral relationship and our foreign policy based on demands and solutions that result from dialogue between social segments of Brazilian and U.S. societies, including not only diplomats, politicians and businesspersons, but also representatives of social movements, traditional peoples and communities, class entities and scholars. It will also be essential to counteract U.S. pressure by strengthening regional integration and maintaining a pragmatic relationship with other nations, such as China, Russia, India and the European countries. That will contribute so that economic and social development can occur in line with Brazil's potential and aspirations on a more balanced basis amidst external constraints and asymmetries.

Brasil-Estados Unidos: o que seria uma boa política externa brasileira?

As grandes assimetrias políticas, econômicas e militares condicionam as relações do Brasil com os Estados Unidos da América (EUA) e nossas estratégias de política externa desde o início do século XX. Por vezes, o Brasil adotou postura mais assertiva com vistas a barganhar melhores resultados em negociações com a potência ao Norte. Em outros momentos, predominaram iniciativas de aproximação e, até mesmo, de "alinhamento automático", postura traduzida pela famosa frase proferida ainda no início da ditadura militar pelo político e embaixador brasileiro em Washington, Juracy Magalhães: "O que é bom para os Estados Unidos, é bom para o Brasil".

Nos últimos vinte anos, a política externa brasileira deslocou-se ao longo do espectro e adotou orientações divergentes. Entre 2003 e 2016, executou projeto de autonomia em relação à potência hegemônica global a partir da intensificação das suas ações políticas, comerciais e de cooperação técnica na América do Sul, África e sudeste asiático. Atuou também na construção de novas coalizões internacionais com outros países do chamado Sul Global, como os Brics (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), o G20 Comercial e o Ibas (Índia, Brasil e África do Sul), bem como na criação de espaços de concertação regional como a União de Nações Sul-Americanas (Unasul) e na mobilização em favor da reforma de organismos multilaterais.

Contudo, no momento em que Michel Temer assumiu a presidência, em 2016, o Brasil abandonou a política "ativa e altiva", se afastou do entorno regional e voltou a se aproximar da grande potência. Já no governo Bolsonaro, por sua vez, a continência à bandeira estadunidense foi acompanhada não apenas pela intensificação da subserviência nas relações, indicada, por exemplo, pelo alinhamento cada ver maior em termos de segurança e defesa, mas também pelo distanciamento em relação a princípios tradicionais da política externa brasileira, como a não interferência em assuntos internos e a manutenção de diálogo com nossos vizinhos, como se observa no caso venezuelano.

Essas estratégias bastante distintas de inserção internacional do Brasil estiveram no radar de tradicionais espaços sociais de debate, formulação e divulgação de política externa dos EUA, os chamados think tanks: organizações cujo objetivo é influenciar a formulação de políticas públicas e produzir recomendações específicas tanto ao setor público quanto ao setor privado estadunidense. Abrigando desde ex-presidentes, congressistas, grandes empresários, lobistas, acadêmicos e agentes das principais organizações internacionais, think tanks como o Council on Foreign Relations, a Brookings Institution, o Wilson Center ou a Heritage Foundation apresentam importantes elementos para compreendermos como os espaços sociais de decisão estadunidenses têm pensado o papel para o Brasil no século XXI e o que podemos esperar da grande potência quanto às nossas ações.

Em primeiro lugar, o ciclo de maior protagonismo regional e internacional brasileiro registrado na primeira década e meia forçou esse estrato da elite estadunidense a elaborar, de forma mais sistemática, concepções sobre a nossa inserção externa - algo incomum, apesar de se tratar das relações bilaterais entre as duas principais economias do continente. Em relatórios, livros, eventos, artigos para jornais e depoimentos nos Comitês de Relações Exteriores do Congresso estadunidense, havia preocupação fundamental quanto à posição de preponderância dos EUA, tida como natural. Buscava-se, por exemplo, emoldurar o Brasil nos termos de sua democracia ou do seu comprometimento com normas e propostas das organizações tradicionais, encaradas como simetricamente igualitárias e benéficas a todos os seus membros. Nesse sentido, mesmo naquelas atividades em que o Brasil era identificado como ator "responsável", especialmente em ações na América Latina, na África e por meio do Ibas, destacava-se, em razão do seu comprometimento com "valores universais", uma "permissão", sob tutela, ao Brasil para promover, por exemplo, a integração regional ou estabelecer laços de cooperação técnica com países africanos.

No entanto, percebe-se uma demarcação crítica quanto à atuação internacional do Brasil quando as produções tratavam das agendas comumente chamadas de "primeiro nível" (por se tratar de questões de segurança internacional) ou que envolviam atores considerados como desafios ou ameaças à formulação de política dos Estados Unidos, tais como Rússia, China e Irã. Assim era, em boa medida, a produção sobre a atuação do Brasil, por exemplo, junto à China e à Rússia no contexto dos Brics, bem como na criação de mecanismos de diálogo e negociação sobre a questão nuclear com o Irã em alternativa ao formato P5+1 (Declaração de Teerã de 2010) ou então quando da abstenção/votação contra os interesses dos Estados Unidos no Conselho de Segurança das Nações Unidas nos casos envolvendo desenvolvimentos na Líbia e na Síria em 2011. A produção sobre a atuação do Brasil valia-se, em geral, de adjetivos como "imprudente" e "narcisista", em referências críticas a posturas que destoavam dos interesses estadunidenses.
Ao observar a produção sobre o governo Bolsonaro, identifica-se que a postura de alinhamento adotada não foi correspondida. Percepções positivas a respeito do presidente e de sua agenda externa circunscrevem-se, nesses espaços, a pequena parcela de think tanks mais próximos à administração de Donald Trump, em especial a Heritage Foundation, e limitam-se a destacar a sua capacidade de pôr em prática políticas específicas. Essa parcela da elite estadunidense viu o alinhamento brasileiro com pragmatismo e oportunismo: sem esforço, foi possível avançar a agenda econômica neoliberal, contar com apoio brasileiro para promoção da mudança de regime na Venezuela e de conter a China na América Latina, claramente em benefício de interesses estadunidenses.

Até mesmo entre conservadores, no entanto, as produções mostram-se bastante críticas e praticamente consensuais quanto, por exemplo, à capacidade do governo brasileiro de manter os princípios e valores democráticos e de direitos humanos. Isso demarca diferenças significativas entre as declarações de apoio ao governo brasileiro oriundas da Casa Branca durante a gestão Trump e a apreciação de segmentos mais amplos do meio político e da opinião pública dos EUA. Outro elemento que merece destaque é que, diferentemente dos registros da década passada, em nenhum momento a produção atual atribuiu ao Brasil papel de protagonista ou de liderança internacional.

Sem surpresas, não é de se esperar dos Estados Unidos, mesmo no século XXI, aceitação de atuação de outros países fora dos clássicos pressupostos de subserviência colocadas ainda pela Doutrina Monroe, mais tarde reforçados no ambiente global pela estrutura delineada ao final da Segunda Guerra Mundial. Como é evidente, muitos dos anseios e objetivos da potência hegemônica não representam nossos interesses e necessidades.

Reerguer nossa política externa será decisivo para superarmos o acúmulo de mazelas econômicas, sociais e ambientais que o Brasil herdará da atual administração. Poderá haver, entretanto, reação contrária. Nesse sentido, além de nos prepararmos adequadamente, é importante repensar o relacionamento bilateral e nossa política externa a partir de demandas e soluções que resultem de diálogos entre segmentos sociais das sociedades brasileira e estadunidense, incluindo não apenas diplomatas, políticos e empresários, mas também representantes de movimentos sociais, de povos e comunidades tradicionais, entidades de classe e da academia. Também será essencial contrabalançar pressões estadunidenses fortalecendo a integração regional e mantendo relacionamento pragmático com outras potências como China, Rússia, Índia e os europeus. Isso contribuirá para que, em meio aos constrangimentos externos e assimetrias, o desenvolvimento econômico e social possa ocorrer em bases mais equilibradas, à altura das potencialidades e anseios da população brasileira.

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