How To Assess the Legitimacy of Unilateral Sanctions

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「制裁」已經成為現今國際新聞一個常見字詞。一方面，我們見到美國自特朗普執政年代直到俄烏戰爭以來，大幅增加使用制裁措施；另一方面，中國在內的受美國制裁諸國，均大力譴責美國單邊制裁違反國際法，屬國際間的霸凌行為。中國外交部記者會回應制裁的事例頗多，讀者想必耳熟能詳。奈何這些報道都沒有清楚解釋過制裁背後的國際法，及國際關係基本原則，以致大家對這個議題像霧又像花，未能透徹解讀制裁新聞及理解國際關係。

首先，制裁可分為多邊及單邊。多邊制裁指聯合國安全理事會頒下的制裁措施；相反，單邊制裁則泛指聯合國框架以外，由個別國家根據本國法律和利益所施行的制裁措施。而單邊制裁又可再細分為一級和二級制裁，二級制裁現今基本上只有美國施行，要求非美國人民和企業都要遵守美國的制裁措施，這就是經常在新聞聽到的所謂「長臂管轄權」爭議。礙於篇幅所限，本文主要討論單邊制裁。

特定範圍內 國際法准許單邊制裁

新聞報道常提到單邊制裁被批評違反國際法，是有一定法律根據。包括日本和中國等40多個亞洲、中東、非洲國家為成員的亞洲-非洲法律協商組織（Asian-African Legal Consultative Organization），於2013年公開批評單邊制裁是違反《聯合國憲章》和1970年聯合國大會通過的《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則之宣言》。該組織認為，單邊制裁違反上述憲章與宣言確立的國際關係基本原則，包括國家主權平等、領土完整、互不干涉內政和相互合作。

然而，這種論述未能一窺全豹。事實上，單邊制裁在特定範圍內是國際法框架所准許。聯合國負責國際法編纂和發展的國際法委員會，於2001年草擬了《國家對國際不法行為的責任條款草案》，當中稱單邊制裁為一個國家的反制措施。

單邊制裁的兩個基本原則

根據草案，反制措施可以在同時滿足兩個條件下施行。第一個條件是，反制的是針對別國違背國際義務的行為；第二個條件是，因違背國際義務行為而受害的國家可以施行反制措施，讓對方重新履行義務。

在此我們得出兩個反制措施（即單邊制裁）的基本原則：「背離國際義務原則」和「受害者原則」。另外，草案對反制措施的內容也是有所約束，包括時間性和人道主義等。這些約束我們在此不作詳談。順帶一提，雖然草案最終沒有成為一條法定國際條約，但其權威性基本受到各國以至國際法庭接納及援引，這也包括特區政府律政司於2021年討論《中華人民共和國反外國制裁法》時亦有引用。

以上兩個原則，可以幫助我們衡量一項單邊制裁的國際合法性，好讓我們釐清國家之間對制裁問題各執一詞的爭論。以世界上使用最多單邊制裁的美國為例，例如美國於1979年在駐伊朗德黑蘭大使館人質事件後對伊朗實施的制裁，就合乎背離國際義務和受害者原則（但當然這不包括往後日子美國對伊朗追加的其他制裁措施）。

單純以國際法判斷 有其盲點

而細觀現今多項美國的單邊制裁，很多都未能同時符合上述兩個原則。例如在俄烏戰爭問題上，即使俄羅斯背離尊重別國領土完整的義務，但美國本身不是一個受害者，因此美國對俄的反制措施，有欠缺國際合法性之嫌。當然，單純以國際法判斷制裁誰是誰非，亦有其盲點，例如犯法的國家，若是一個擁有否決權的聯合國安理會常任理事國，多邊制裁就立即失效了！俄烏戰爭正是一例，難道俄國會支持安理會制裁自己嗎？

現實中，國際法存在的國際政治環境，大多時候比較像幫派電影中以力量作話語權的無政府狀態，多於一個權力與義務都界定清楚的社會環境。換言之，國際法有時難以維持伸張正義與國家權力鬥爭之間的脆弱平衡，而結果就是實力愈強的國家，違反國際法的空間就愈大。俄烏戰爭的事例告訴我們，國際法並不能作為檢視單邊制裁合理性的唯一標準，亦不是判斷某國家對與錯的金科玉律。惟這不應該窒礙我們去認識國際法，因為只有通過認識，我們才可能超越國際法的框架，綜合分析制裁的正當性。

作者是國際政治評論員、合規工作者