美國投資政策 需重返理性
2024年9月17日星期二
潘圓圓
【明報文章】美國傳統上是投資開放的國家。之所以說是「傳統上」，是因為對中國投資者來說，美國正以肉眼可見的速度掩上開放的大門。美國經濟分析局（Bureau of Economic Analysis）數據顯示，2023年中國對美國的直接投資流量已縮減至微不足道，2020至2022年甚至出現了淨撤資的情况。與此同時，中國企業對外投資正在如火如荼開展中，對美投資卻每况愈下。造成如此反差的原因，美國的投資政策「功不可沒」。
美CFIUS關注重點的演變
美國外國投資委員會（CFIUS）是美國負責審查外資對美併購交易的重要政府部門。CFIUS是一個聯邦層面的跨部門委員會，負責評估外國投資對美國國家安全的影響。該委員會由美國財政部長擔任主席，成員包括16個政府部門和機構，包括國防部、國務院、國土安全部、商務部和能源部等。不同部門從自身職能角度，對特定的外國投資案例提出意見。
CFIUS是1975年依據美國時任總統福特的行政命令而創立，創立之初的目的是回應石油出口國投資美國組合資產的隱含擔憂。CFIUS的法律變革，反映了美國對外國投資的基本態度，其關注的重點也持續演變：在20世紀80年代中後期，CFIUS的工作重心是日本對美投資併購潮；1990年代則關注外國國有企業對美併購數量上升的情况；2001年「9．11事件」後，迪拜港口世界公司試圖獲得美國六大港口營運權，則引發了美國對國土安全的擔心。而在過去10餘年裏，CFIUS則專注於「解決」中國對美投資「問題」。
2018年美國通過《外國投資風險審查現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act），CFIUS這次的法律改革針對中國投資，其目標非常明確。具體的表現如，改革後的法律增加了對非控股投資的監管，而中國風險投資對美國企業有很大興趣；又如，美國審查的重點之一是敏感個人數據，恰好中國在相關行業有一些優勢企業，具代表性的案例有，字節跳動旗下短視頻手機應用程式TikTok遭遇美國國會和CFIUS的極限打壓，其他一些中國互聯網企業也面臨類似風險。再如，中國國有企業對美國的投資難上加難。
大量非經濟考慮 呈現「黑箱」特質
CFIUS的新政，在法律字面上雖然沒有單獨將中國挑出來，但審查標準幾乎比照着中國投資者的特徵量身訂做。CFIUS針對交易的工具和手段，除了常規的與交易方協商提出緩解措施，還有阻止或解除交易的建議權、處罰和其他強制措施。在被特別針對和高壓手段之下，即便中國並不是美國最重要的投資來源國，中國投資者卻被歧視性地對待，投資數量一減再減。直接投資是國家間經濟聯繫的渠道，CFIUS的政策極大地弱化了這一渠道的作用。
美國投資審查的新政「成效顯著」——2019年後，中國對美投資總量、風險投資、技術類併購、其他投資都顯著下降；2020至2022年，中國對美國直接投資的金額分別為-15億美元、-65億美元、-13億美元；中國對美國風險投資在2018年超過100億美元，2020年為32億美元，2024年6月出現了美國科技企業迫使中國來源的風險投資撤資的情况。
中國多宗技術類併購，因為CFIUS的審查而受阻。投資准入是與外國投資者關係最密切的權利，當東道國決心要將某一類投資拒之門外，通常是比較容易做到的。至於美國為何要拒絕給予某一類外資准入權，其決定因素更複雜——國內政治考量、利益集團游說、維持技術領先地位的固執想法、政策短期化傾向嚴重等因素，都使美國的外資政策更多轉向保護主義。
美國投資政策中有大量非經濟考慮，這也是美國的投資審查在實際操作裏呈現出「黑箱」特質的一個原因。
中美競爭不可免 關鍵是如何應對
美國投資政策不僅使中國對美投資斷崖式下降，切斷中美投資聯繫的其他政策，還層出不窮。對部分對華投資交易制定新的監管規則、禁止美國資金投資某些中國公司的公開交易證券、追蹤投資者的身分和資金來源、將投資政策與出口管制相結合等，都是未來可能落地的政策。
中美關係跟歷史上其他的大國關係類似，競爭是不可避免的常態，關鍵是如何看待和應對競爭。如果將競爭對手的存在，視為督促本國積極上進、清醒謹慎的動力，那麼競爭能夠發揮正面價值。反之，如果將競爭視為你死我活，甚至自傷一千也要殺敵八百的零和博弈，相應的國家戰略之理性程度將非常可疑。
美國現有的外資政策，似乎更接近後者：在中美投資合作仍有較大的空間、絕不是資源有限的前提下，美國選擇了推動投資脫鈎。對此，中國首先會對美國善意勸告；其次，中國需要對美投資政策的不理性有充分預期；最後，中國會保持自身的理智，並不因為外部環境的變化而輕易改變政策選項。
作者是中國社會科學院國家全球戰略智庫研究員
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