Trump’s Election Victory: What Impact Will the US ‘Outbound Order’ Have on China? (Pt. 3 of 3)

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特朗普赢得大选：美国“对外投资令”，将对中国有何影响？

作者：《互联网法律评论》

2024年10月28日，美国财政部发布了一项最终规则，限制美国对“关注国”在人工智能、半导体和微电子、量子计算这些可能威胁国家安全领域的投资。至此，时任总统拜登在2023年8月9日发布的第14105号行政命令（以下简称“对外投资令”）提出的以中国为重点的对外投资计划正式落地。该规则将于2025年1月2日生效。

虽然中国不是唯一一个适用这一投资审查机制的国家，但却是第一个也是目前唯一一个在行政命令中被列为关注国的国家。“对外投资令”也是美国政府史无前例地同时限制人员、产品、资本的行政令。

对此，中国政府和行业或许并不感到意外。因为很长一段时间以来，美国政府一直利用外交渠道跟盟友沟通并预演这一行动。与之相对，2024年11月1日，中国政府大幅放宽了外国机构和公司作为战略投资者入股中国上市公司的要求，包括实施战略投资的外国实体范围、投资方式以及资产要求。该规定将于2024年12月2日实施。

然而，就在刚刚，特朗普刚刚在大选中获胜。那么，美国这一限制向中国AI等关键技术进行投资的禁令，是否能够继续执行并奏效？其他盟友是否还能够跟随美国新政府的脚步，完成他们对拜登政府的许诺？下面，《互联网法律评论》将对这一政策做初步的分析。

一、拜登政府完成了美对华策略转型

几十年来，美国对华政策基本遵循了“通过贸易实现更大发展”的原则。根据比较优势的逻辑，发展中国家吸收来自工业化国家的投资、发展经济和技术，对美国来说无论从意识形态还是经济效益来说都是一件好事。所以，美国政府甚至乐意让现在被认为是“对国家安全至关重要”的技术（比如半导体）的开发和生产转移到中国。美国公司也确实一直受益于在中国这个全球最大市场进行投资和销售。

但从禁止向华为提供芯片和软件开始，美国的经济和国家安全机构之间产生了分歧和冲突，在长时间和多次对华政策的议程中逐渐达成一种动态的共识：虽然一些向中国的投资是不可避免的，甚至是有益的，但政府应当更加谨慎，并将安全考虑放进来。

如果说特朗普政府因其内部分歧而对中国采取了一种“打地鼠式”的应对方式，那么拜登政府国家安全团队则更有意识和战略步骤地参与并推动了其产业政策的共识——美国不仅应该与中国竞争、而且要更加遏制其增长——并且更有逻辑地完成了对华政策的战略转型：

首先，重新启动美国与盟友的伙伴关系，旨在建立一个以市场为导向的数字经济同盟，以意识形态和经济利益引导其他国家做出与美国相协调的决策；

其次，通过一系列新的产业政策以摆脱对中国企业依赖，《美国芯片法案》和《通胀削减法案》是其中最重要的代表；

第三，通过“小院高墙”的方式打击中国的技术发展。美国对高端芯片的出口管制代表了其对华策略在理论、理念和政策一次彻底转型，而且也仅仅是个开始，我们可以看出，打击政策逐渐开辟出新的领域和战场——数据、软件、联网设备，以及2022年开始就酝酿的遏制对华资金支持的策略。

二、限制对华AI投资的政策逻辑

在上述国家安全监管扩张的大趋势下，美国立法者越来越关注对华投资对其经济和国家安全的潜在影响，而且建立对外投资审查机制的提案也得到了越来越多的两党支持。118届国会正在考虑立法加强外国投资审查机构，并限制美国在中国等“关注国家”的一些投资，这些进行中的立法提案包括：

2023年《国家关键能力防御法案》（H.R.3136）将设立一个委员会，审查和监管/禁止美国在“关注国家”涉及“国家关键能力”的某些投资。

2023年《对外投资透明度法案》（S.2678）建议对某些行业的某些投资进行通知。

《防止对手发展关键能力法案》（H.R.6349）将禁止或要求就涉及相关国家的覆盖部门的美国人的某些活动进行通知。预计它将把14105号行政命令的关键方面编入法典。

不过，在上个月所谓的“中国周”期间，美国众议院并未通过任何相关法案。这说明尽管某些两党议员虽然支持新措施，但立法过程仍然面临许多质疑和阻碍。立法议程暂缓的情况下，财政部率先推出了执行“对外投资令”的具体规范措施。

1. 政策目标：遏制中国的自主创新

美国的对外投资机制和芯片规则最大的相似之处在于，它们都瞄准同一个目标，那就是美国不应该帮助中国的自主创新。但是作为补充美国现有的出口管制和入境投资筛选工具的措施，限制对外投资的机制不得不面临一个“必要性”的问题，即美国对供应链主导地位的忧虑是否可以通过现有的结构来解决？

但正如美国外交关系委员会的Inu Manak所言，“美国有强有力的出口管制制度。但目前尚不清楚，对外投资审查机制是否能捕捉到出口管制制度无法解决的、任何额外的国家安全问题”。

2023年美国乔治城大学沃尔什外交学院安全和新兴技术中心（CSET）也曾发布过一份报告《美国对中国人工智能公司的对外投资》（U.S.Outbound Investment into Chinese AI Companies），旨在为美国新的政策提供数据支持。

报告坦言，美国投资人在人工智能开发方面对中国的影响力很小，监管对中国人工智能生态系统的对外投资不太可能阻止中国的人工智能进步，特别是人工智能领域，因为其大部分资金支持来自中国国内实体。

因此，“对外投资令”及其具体规则的实施，实际上是要完成其次一级的目标：收集和掌握美国企业向中国投资的真实信息。即美国政府需要确定活跃在中国人工智能市场的主要美国投资者，以及受益于美国资本的中国人工智能公司。这就是为什么，在最终规则中，除了规定禁止某些交易，还有一部分是要求美国企业对某些交易进行“通知”。这些信息将为美国对中国进一步采取措施以及相关立法奠定基础。

2. 规则重点：遏制无形利益的转移

尽管美国对中国人工智能公司的对外投资有限，但美国立法者和执法者更看重的是资金背后所产生的“无形利益”，包括“提高地位和知名度、管理援助、投资和人才网络、市场准入以及获得额外融资的机会增加”。支持投资审查机制的立法者认为，这些无形的利益，才是出口管制真正的漏洞所在。

因此，根据最终规则，不遵守禁令或通知要求的处罚相当严厉。除了最高限额（根据通货膨胀目前为368，136美元）或交易价值两倍的民事责任之外，如果违法者故意违反规则将承担最高100万美元的罚款和最高20年监禁的刑事责任。

此外，财政部没有明确的“尽职调查安全港”，即对于投资目标或非美国集合投资工具，最终规则没有明确解释何种程度的投资前尽职调查或合同保护措施可以满足美国个人的义务。

再加上，该规则在适用主体和受监管外国人具有双向的扩展性，即美国实体不仅要确保“受控外国实体”在投资中遵守该规则，还须确保其投资尽职调查足以识别出“中国境外的企业”，避免其从事受监管交易。

综上，最终规则可以达到一种“寒蝉效应”，它可以迫使企业过度遵守管制规则，以避免陷入复杂而模糊的网络，甚至完全停止在中国投资。这也是中国相关企业应当重点关注的方面。

3. 豁免交易：最大程度上不影响本国资本流动和经济利益

然而，过于宽泛的对外投资审查制度可能会给商界带来太多的不确定性，降低美国公司在中国维持运营的意愿和能力，甚至导致其国内出现额外的供应链问题，并可能降低美国公司的竞争优势。美国商会就在其立法过程中提出过类似的质疑和反对。

因此，“对外投资令”声称只针对进入中国的一小部分潜在“主动”投资（2022年总计不到100亿美元），从而避免了限制对公开交易的中国债券和股票的大量“被动”投资。在最终规则中，设置了大量可以豁免的“例外交易”：

•公开交易证券

•投资任何投资公司发行的证券

•某些有限合伙人投资

•投资衍生品

•买断关注国家所有权

•公司内部交易

•生效日前约束性承诺

•某些银团债务融资

•某些个案的豁免

三、盟友能否跟随美国的脚步？

在发布“对外投资令”之前，美国拜登政府一直在推动其盟友采取类似的规定，限制对中国科技行业的投资。可以说，若没有盟友的帮助，美国的任何单边行动都将显得势单力薄，因此美国正在尽其所能确保其他国家不会填补任何美国公司留下的投资空白。美国财政部指出，欧盟委员会和英国已开始考虑是否以及如何应对对外投资风险。

1. 欧盟：承认漏洞、但不会立即效仿

2024年1月24日，欧盟委员会发布了一份旨在加强欧盟的经济安全利益的《对外投资白皮书》（以下简称《白皮书》），欧盟历史上首次审查是否以及如何限制欧盟对外投资的辩论。

《白皮书》承认欧盟目前存在双重监管漏洞：无论是欧盟两用出口管制制度，还是欧盟引入审查欧盟外国直接投资框架的法规，目前都没有管理对外投资，这可能会带来“新兴和敏感技术”泄露的风险。

但关于是否和如何实施这一类政策，欧盟显然认为需要独立进行评估和决策，一方面这类政策可能会对欧盟商业产生巨大影响，另一方面，美国和欧盟经济之间的差异，因此需要采取不同的方法。欧盟委员会承认，由于缺乏对欧盟成员国对外投资的任何系统性审查和评估，因此没有关于对外投资流动的详细数据。

白皮书列出了相关讨论和咨询的时间表，旨在为其决策界定范围，其中预计在2025年秋季，欧盟委员会评估该领域政策响应的必要性及其可能的内容。也就是说，欧盟“不会立即效仿”美国的政策。

2. 英国：加大限制、但瞻前顾后

2024年4月，英国政府表示，将加大对中国贸易和投资的限制，这在一定程度上兑现了苏纳克向美国总统拜登做出的承诺。在正式宣布之前，英国商业贸易部的官员就已非正式地告知各英国企业，英国将限制对中国半导体、人工智能和量子计算技术的投资。

但这一举措显得特别犹豫且谨慎，因为英国各大公司在政府发起的相关调研中向英国官员建议：“不要效仿美国的做法。”

在宣布这一举措的同时，英国政府不得不顾及其企业的商业利益诉求，副首相奥利弗·道登表示：英国拥有价值约13万亿英镑的外部投资存量，这为英国创造了数千亿英镑的收入，英国不会轻易放弃这些利益。

此外，英国政府应该不会建立新的制度，而是利用《国家安全与投资法》来审查对英国的外国直接投资，以抑制资金流入中国等战略竞争对手的敏感技术。道登特别表示，实施任何形式的限制都是有很高的门槛的。

四、中国人工智能发展的未来

鉴于人工智能在数字经济和地缘政治中的重要性，未来一段时间，中国的人工智能企业需要面对并致力于解决一些棘手的问题：获得长期可靠的计算资源、如何利用西方开源模型、争夺人才，以及在全球向中国收紧投资的环境中争取更稳定和长期的投资支持等。

好消息是，我国政府的举措已经发出了一个强烈的信号，即将继续支持新兴技术，并相信人工智能将成为未来经济增长的主要驱动力。在2024年3月全国人民代表大会会议上发布的2024年政府工作报告暗示，中国即将推出一项旨在提升中国企业在人工智能领域的竞争力的新政策举措，即可能是类似于2015年推出的“互联网+”的“人工智能+”计划。

而根据中国商务部、证监会等六部门在11月1日发布的最新规定，从12月2日起，中国将大幅度放宽上市公司外商投资限制，包括自有资产不低于5000万美元或管理资产不低于3亿美元的投资者，将有资格对在中国大陆证券交易所上市的公司进行战略投资。这一举措或许能够在一定程度上对冲目前对中国公司并不那么友好的投资环境。

另外，美国大选刚刚结束，特朗普再次赢得美国总统的大选，这将是美国科技政策最大的变数。美国对外投资计划虽然在下一届政府中继续有效，但实施的重点和执行风格可能会发生很大变化。另外按照特朗普之前与“盟友”们互动的风格，盟友是否还会追随美国政策与之形成协同效应，都将成为疑问。如果盟友与特朗普政府难以协调一致，那么美国对中国的投资限制将无法造成任何实质性的伤害。