No Free Pass for Banks

Published in Neue Zürcher Zeitung
(Switzerland) on 12 October 2015
by Gerrit Straub & Dimitrios Karathanassis (link to originallink to original)
Translated from by Thomas Johnson. Edited by Eva Langman.
Swiss authorities never had the intention of sacrificing bank employees by exposing them to total disclosure of information as a means to save banks from U.S. indemnification.

The joint statement by Switzerland and the U.S. for settling the dispute on taxes in banking is predicated by the notion that Swiss banks should provide information about their business practices, as well as the activities of their employees and external assets managers to avoid prosecution in the United States. The U.S. Department of Justice seems to assume that the disclosure of information must comprehensively circumvent banking confidentiality, including the consequential ability to request privileged information via bureaucratic or legal channels in Switzerland. In other words, banks should provide all information requested by the DOJ.

From the Swiss perspective, it should be noted that the joint statement does not have the same qualities as a treaty, and therefore doesn't come before Swiss law. With regards to the Swiss, it only has context within the confines of Swiss law with particular regard to the protection of Swiss bank employees who do not participate in negotiations between the DOJ and their parent bank, and hence cannot represent their own interests in these negotiations. They are often in jeopardy of being exposed to the possibility of prosecution in the U.S. when information is transferred, despite working only in Switzerland and having broken no Swiss law.

Swiss law has a number of provisions that protect bank staff and external asset managers from releasing information. To this end are, first and foremost, the penal prohibition of procedural acts for a foreign nation, protection of trade secrets, protection of data and the fiduciary responsibility of the employer to its employees. Most data dissemination to U.S. authorities has been stymied by the prohibition of procedural acts for a foreign state. Since the joint statement itself cannot overrule this prohibition, and following the failure of Washington's previous take-it-or-leave-it deal dubbed "Lex USA," the Swiss Federal Department of Finance granted every bank, when admissible, a provisional release from the prohibition of procedural acts for a foreign nation. The provision releases the bank, though not automatically, from compliance with data protection legislation, the fiduciary responsibility of the employer, as well as the obligation to preserve trade secrets of third parties. However, Swiss laws that protect bank employees apply, and only within these limits are the banks subject to compliance with the DOJ. But the U.S. is of the basic opinion that the joint statement gives them access to all desired data, regardless of potential Swiss regulation on protection of data. Concerned banks believe that the general terms of the provision can be construed as a free pass, and can thus release all information requisitioned by U.S. authorities. The banks use the supposed "overriding public interest” to end the tax dispute with the U.S. as justification.

As confirmed by the court, the U.S. has the instrument of indictment and its economic superiority as a means of coercion at its disposal; the U.S. can even exert the threat of force on Swiss banks outside the realm of the U.S. legal system. The pressure is strong to surrender unconditionally, but it is unlikely to serve the reputation and credibility of the Swiss financial system well. The end of the tax dispute with the U.S. must not displace other public interests such as the protection of the Swiss legal system and its sovereignty. It will only be a matter of time before undermining the Swiss legal system has negative effects on the financial system and its reputation. Moreover, it is absurd to argue that public interest should allow banks to be protected from indemnification at the expense of bank employees, the community and the Swiss legal system. That is to say, the boundary of the Swiss legal system wouldn't apply should the unlimited dissemination of data by bank employees result in a violation of Swiss law, while attempting to rectify a supposed breach of U.S. law. Banks cannot merely supply information that doesn't violate the stringent regulations pertaining to data protection and the fiduciary duties of an employer.

The joint statement is only part of a constitutional structure and should be considered within these bounds — the norms that hold the constitutional structure together; i.e., the Swiss people — as opposed to bringing the structure to fault. Bringing the structure down isn't possible with the mechanisms of the joint statement, and thus the positive aims of the agreement — namely the provisional release of banks from the prohibition of procedural acts for a foreign power — are a threat to the rule of law, especially to affected bank employees. Yet it has been clear from the beginning that Swiss authorities never had the intention of sacrificing bank employees through full disclosure as a means to save the banks.


Kein Freipass für Banken

Die Schweizer Behörden hatten niemals die Intention, die Banken zu retten, indem deren Mitarbeiter durch eine vollständige Datenherausgabe exponiert und für die Bankenrettung geopfert würden.

Die Vereinbarung zwischen der Schweiz und den USA (Joint Statement) zur Beilegung des Steuerstreits der Banken mit den USA basiert darauf, dass die Schweizer Banken, um der strafrechtlichen Verfolgung in den USA zu entgehen, Informationen über ihre Geschäftspraktiken und die Tätigkeit ihrer Mitarbeiter sowie externer Vermögensverwalter an die US-Behörden liefern sollen. Das US Department of Justice (DOJ) scheint davon auszugehen, dass die Informationsherausgabe durch die Banken ausser der Beschränkung durch das Bankgeheimnis (darunter fallende Informationen kann das DOJ nachfolgend auf dem Amts- oder Rechtshilfeweg in der Schweiz erfragen) umfassend sein muss. Die Banken sollen alle Informationen liefern, welche das DOJ verlangt.

Aus Schweizer Sicht ist hingegen festzuhalten, dass das Joint Statement nicht die Qualität eines Staatsvertrages hat und daher Schweizer Gesetzen nicht vorgeht. Folglich ist es auf Schweizer Seite ausschliesslich im Rahmen und in den Grenzen des Schweizer Rechtes umzusetzen, insbesondere in Hinblick auf den Schutz der Bankmitarbeiter, welche nicht an den Verhandlungen zwischen DOJ und den Banken teilnehmen und ihre Interessen dort nicht vertreten können. Oftmals laufen sie Gefahr, durch die Informationsübermittlung einer Strafverfolgung in den USA ausgesetzt zu werden, obwohl sie in vielen Fällen einzig in der Schweiz tätig waren und kein Schweizer Recht gebrochen haben.

Das Schweizer Recht kennt eine Anzahl von Bestimmungen, Bankmitarbeiter und externe Vermögensverwalter vor der Herausgabe von Informationen über sie zu schützen. Zu denken ist in erster Linie an das strafrechtliche Verbot des Handelns für einen fremden Staat, den Schutz von Geschäftsgeheimnissen, den Datenschutz und die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers für seine Angestellten. Am meisten behindert die Datenherausgabe an die US-Behörden das Verbot von (Amts-)Handlungen für einen fremden Staat. Da das Joint Statement selber dieses Verbot nicht aufheben kann und nachdem die «Lex USA» im Parlament gescheitert ist, gewährt das Eidgenössische Finanzdepartement jeder Bank per Verfügung eine bedingte Entbindung vom Verbot des Handelns für einen fremden Staat. Diese Verfügung entbindet die Bank aber nicht automatisch von der Einhaltung der Datenschutzgesetzgebung, von der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers oder von der Verpflichtung, Geschäftsgeheimnisse Dritter zu bewahren. Die geltenden Schweizer Gesetze zum Schutz der Bankmitarbeiter sind also einzuhalten, und nur innerhalb deren Grenzen dürfen die Banken sich mit dem DOJ vergleichen. Die USA sind aber grundsätzlich der Meinung, dass das Joint Statement ihnen Zugang zu allen erwünschten Daten gewährt, unabhängig von möglichen schweizerischen datenschutzrechtlichen Bestimmungen. Darauf aufbauend meinen die betroffenen Banken, aus den allgemeinen Formulierungen der Verfügung einen Freipass konstruieren zu dürfen und damit alle von den US-Behörden verlangten Daten herausgeben zu können. Sie verwenden als Rechtfertigung das vermeintliche «überwiegende öffentliche Interesse, den Steuerstreit mit den USA zu beenden».

Wie gerichtlich bestätigt, verfügen die USA faktisch mit dem Instrument einer Anklageerhebung und ihrer wirtschaftlichen Übermacht über ein Zwangsmittel, auch ausserhalb der US-Rechtsordnung auf Banken einen existenzbedrohenden Zwang auszuüben. Der Druck ist stark, sich ihm bedingungslos zu beugen, dürfte aber dem Ruf und der Glaubwürdigkeit des Schweizer Finanzmarktes nicht dienen. Die Beendigung des Steuerstreits mit den USA darf andere öffentliche Interessen wie den Schutz der Schweizer Rechtsordnung oder die Souveränität nicht verdrängen. Untergräbt man die Schweizer Rechtsordnung, ist es nur eine Frage der Zeit, bis auch der Finanzmarkt und sein Ruf davon negativ betroffen sein werden. Zudem ist es absurd, ein öffentliches Interesse geltend zu machen, um die Banken auf Kosten der Bankmitarbeiter, des Gemeinwesens und der Schweizer Rechtsordnung schadlos zu halten. Würden nämlich die Grenzen der Schweizer Rechtsordnung nicht gelten, käme die unbeschränkte Datenlieferung über Bankmitarbeiter dem Versuch gleich, einen nach US-Gesetzen vermeintlich begangenen Rechtsbruch mit einem neuen Rechtsbruch, dieses Mal von Schweizer Gesetzen, zu heilen. Die Banken dürfen nur solche Daten liefern, die strenge datenschutzrechtliche Bestimmungen und Arbeitgeber-Fürsorgepflichten nicht verletzen.

Das Joint Statement ist nur Teil eines rechtsstaatlichen Gefüges und sollte sich in dieses einreihen, statt es ins Wanken zu bringen – dies aber nach den Normen, welche das rechtsstaatliche Gefüge zusammenhalten, also den schweizerischen. Ist das über diese Mechanismen nicht möglich, dann wird die positive Zielsetzung der Vereinbarung, nämlich die Entlastung der Banken, zu einer Gefahr für den Rechtsstaat und v. a. für die betroffenen Bankmitarbeiter. Und es dürfte schon von vornherein klar gewesen sein, dass die Schweizer Behörden niemals die Intention hatten, die Banken zu retten, indem deren Mitarbeiter durch eine vollständige Datenherausgabe exponiert und für die Bankenrettung geopfert würden.
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1 COMMENT

  1. You erroneously believe that “rule of law” means that the Swiss can provide foreign nationals with anonymity from persecution for unlawful acts in their home country. Lawful countries call this “aiding and abetting” and it is a crime and the Swiss are trying to benefit from these crimes.