公共服务改革，美国非营利组织发展的启示(上)
作者：李阳春
随着政府的社会管理职能被重新认识和重新定位，公共服务中政府独占的地盘必然日益缩小，具有竞争性的领域将不断扩大，政府不再是公共服务的唯一提供者。
省委全会对社会组织提出了新看法，认为政府要鼓励购买社会服务，从“万能政府”变为“有限政府”。笔者以为，美国在社会组织方面的历史与变革值得我省借鉴。
上世纪八十年代前后，由于经济衰退、财政危机以及公民对政府服务普遍不满等原因，美国兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改革浪潮，通过重新确立政府职能定位，把原由政府承担的部分公共管理和服务职能交由非营利组织承担，从根本上实现政府治道的转型，提高政府治理能力，构建公民作为社会治理主体的公民社会。通过长期的努力，在今天美国的舞台上，形成了政府、营利组织(企业公司)和非营利组织三大部门唱主角的格局。营利组织是社会财富的主要创造者；非营利组织主要致力于社会服务和管理；政府是在这两者之间，站在更高层次上，进行政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。特别是非营利组织已经成为美国政府治理和社会管理的重要基石。这种政府治理和社会管理模式，既体现政企分离，又体现了政事、政社分离的双重要求。
非营利部门在美国是一支重要的经济力量，其财产总额达到2万亿美元，年收入为1万亿美元，占国民收入总额的11%左右，其中约30%的款项属于政府择优资助的拨款，相当于我们的政府购买社会服务。由于经济力量的强大，非营利组织在美国社会具有十分重要的功能作用。他们为政府、社会、个人提供各种服务，特别是对社区服务功能的开拓、服务体系的建立，起到了组织、管理和推动作用。以比较典型的纽约社区信托基金组织为例，它拥有17.5亿美元的资产，一年可以接受145万美元的捐赠，是美国最大的社区基金组织。捐赠人采用信托的方式将财产交给社区基金组织。纽约社区基金组织管理着约1400项个人信托基金，这些基金分别用于教育、艺术、卫生、医疗、环境保护等各种公益事业。非营利组织通过承担社会公共事务，有力地推动了社会经济的发展。
建设有限政府，非营利组织的发展是关键。在美国社会，政府管理处于相对超脱的状态，它主要实行宏观管理，制定经济社会发展政策和公共事业运作法规，采取财政支持和投入，并对非营利组织进行管理和考核，而大量的、具体的社会公共服务的内容、项目的开展，都由非营利组织去承担和组织实施。非营利组织是独立于政府之外的社会中介组织，不从属于政府，政府也不能干预它们的活动，可以独立代表各市场主体的利益，与政府沟通、谈判，从而影响政府的决策。从美国政府改革和社会公共管理创新的成功实践中可以看出，随着政府的社会管理职能被重新认识和重新定位，公共服务中政府独占的地盘必然日益缩小，具有竞争性的领域将不断扩大，政府不再是公共服务的唯一提供者，政府与民间的合作日益增多，大量原来由政府承担的服务性或事务性的工作也逐步由企业和非营利部门提供。因此，政府职能转变和社会管理体制创新与非营利部门发展是一个正相关的互动关系：一方面，非营利部门的发展是社会管理体制创新的重要背景和推动力量，另一方面，社会管理体制创新又为非营利部门发展提供了重要条件和历史机遇。
广东地处改革开放前沿，随着市场经济的发展，非营利组织也有长足发展，其中商会、行业协会已有2000多个，各级政府也组建了隶属于民政部门的慈善机构，这些非营利组织数量明显增加，社会影响力日益增强，发挥作用的领域不断扩大。但是，与美国等发达国家比较，差距是明显的。主要表现在：一是发育程度很不充分，数量过少。二是功能作用相当有限，我国的非营利组织的功能只是协助政府监督、管理社会，实际上只是政府的附属品和神经末梢，虽然也为政府、社会、个人提供某些服务，但整体素质不高，难以适应政府职能转变和公共管理社会化的要求，也很难真正承担起政府职能外移职责，相当数量的只是起到联谊作用而已。三是官办色彩比较严重。我国社会中介组织相当大一部分是依赖于政府的，运作模式还带有许多计划经济色彩，一些中介组织利用政府资源收取服务费用，成为新的垄断组织。一些社会中介组织行为不规范，缺乏法律约束和社会外力监督，损害了自身的社会形象。造成这种差距的原因是多方面的，但最根本的原因在于我国市场经济发育不成熟，政府体制改革和职能转变滞后，法治社会还远未形成，公民社会建设刚刚起步。
因此，要为非营利组织发展开辟道路、拓展空间，当务之急是借鉴西方国家“政府再造”的经验，结合我国政府改革和建设社会主义和谐社会的实际，加快推进政府职能转变和社会治理模式的变革。
作者系广东省工商联副主席
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