An Obsolete Amendment

<--

В последние дни вновь обсуждаются перспективы отмены поправки Джексона-Вэника. На сей раз – в пакете с принятием «закона Магнитского», ограничивающего возможности получения американской визы для российских чиновников, включенных в список причастных к преследованию погибшего юриста. Дело Магнитского – отдельная сложная история, а мы сосредоточимся на легендарной поправке и ее роли.

Условия, при которых на свет появилась т.н. поправка Джексона-Вэника к Закону о торговле США, в современной ситуации кажутся немного фантосмагоричными. Однако 38 лет назад всем заинтересованным лицам было не до смеха. Дело в том, что эта поправка была одним из рычагов воздействия на политическое руководство СССР и других соцстран с целью добиться от них смягчения ограничений на эмиграцию. Речь шла в первую очередь о евреях, но далеко не только о них.

Условия эти, в силу ряда причин, действительно были очень жесткими. Ведь массовый отъезд из СССР наносил сильный удар по имиджу социалистической системы, которая советскими идеологами уже давно была объявлена лучшей в мире. Но тогда возникал вопрос: почему из этой лучшей в мире системы люди в массовом порядке уезжают? Причем уезжают в худшие по качеству жизни системы?

Другой причиной, по которой эмиграция ограничивалась, была экономическая, так как массовый исход квалифицированных специалистов наносил серьезный ущерб народному хозяйству стран социалистического лагеря. Причем ущерб этот был многофакторным.

Первый фактор – производственный и исследовательский сектора экономики теряли важных специалистов, а социальная сфера (особенно медицина) – высококвалифицированных работников.

Второй фактор экономического ущерба был связан с принятым порядком финансирования образования. Формально при социализме образование было бесплатным, но реально предполагалось, что специалист отработает расходы на свое обучение после получения диплома. Однако этот порядок мог эффективно действовать только в условиях закрытой экономики. После же начала эмиграции дипломированных специалистов полного возмещения произведенных расходов (а они были немаленькими) уже не происходило.

И третий фактор (специфически советский) состоял в том, что некоторые из потенциальных эмигрантов работали в отраслях военно-промышленного комплекса, и на них распространялся режим секретности, то-есть они в принципе не могли покидать территорию СССР. Или могли, но только после ухода из этих отраслей и многолетнего периода ожидания, вследствие которого их сведения о советских военно-технических разработках сильно устаревали (этот аргумент часто использовался для отказа в отъезде конкретным людям даже тогда, когда реального доступа к гостайне не было).

Не трудно догадаться, что если страна, которую покидают квалифицированные специалисты, несет большой экономический ущерб, то страны, которые этих специалистов принимают, наоборот, получают дополнительные экономические выгоды. Сразу появляются подготовленные кадры, на обучение которых не надо тратить ни денег, ни времени, ни преподавателей. Во всяком случае, при готовности использовать имеющиеся компетенции (немало эмигрантов и тогда и позже жаловались на недовостребованность).

Хотя перечисленных причин было бы достаточно, чтобы понять, почему эмиграция из СССР была очень трудной задачей, тем не менее, это далеко не полный список. Все-таки это пока были в большей степени внутренние причины, а кроме них существовали еще и внешние.

Основной внешней причиной ограничения еврейской эмиграции было крайне отрицательное отношение к росту численности населения государства Израиль арабских стран. Справедливо считая, что рост численности населения приводит к росту экономического и военного потенциала страны и, тем самым, делает ее менее уязвимой для будущих атак, арабские лидеры активно давили на СССР, добиваясь от него ограничения (или полного запрета) еврейской эмиграции.

Собственно говоря, в этой точке мнение советского руководства совпадало с мнениями руководителей арабских стран. И если бы не было других мнений, эмиграция (во всяком случае, массовая) вряд ли бы происходила. Однако на советское политическое руководство давили не только арабские страны, но и политическое руководство стран Запада, в первую очередь – США. При всех встречах и переговорах с советскими лидерами американские представители настаивали на снятие имеющихся барьеров на отъезд.

Надо отметить, что свобода эмиграции для американцев не была пустым звуком. Все-таки американская нация – это как раз продукт иммиграции из других стран, поэтому право на выезд всегда считалось одним из основных гражданских прав, а его запрещение или ограничения воспринималось крайне болезненно. Хотя свою роль играло и давление американских еврейских структур, не дававших «спустить на тормозах» эту проблематику.

Хорошо понятно, что советское политическое руководство не могло не воспользоваться возможностью игры между разными лагерями. Если американская сторона давила чересчур настойчиво, кого-то из СССР выпускали, но не просто так, а получив от США какие-нибудь бонусы. После этого следовала немедленная реакция арабских стран, и эмиграция на некоторое время прекращалась. Прекращалась она до тех пор, пока какой-нибудь из арабских режимов (прогрессивный или консервативный – не важно) не предпринимал каких-нибудь шагов, которые политическое руководство СССР не одобряло. После чего шлюзы поднимали снова.

Кроме упоминавшихся выше требований по соблюдению режима секретности, советские руководители установили мощные финансовые барьеры. В 1972 году было введено положение, согласно которому потенциальные эмигранты, имеющие высшее образование, были обязаны компенсировать затраты государства на их обучение в вузах. Например, размер компенсации для выпускника МГУ составлял 12200 рублей (при средней зарплате по стране 130—150 руб.).

Эта мера вызвала бурную волну протестов на Западе. Одним из следствий этих протестов и явилась поправка Джексона-Вэника. Содержание этой относительно небольшой поправки сводиться к следующему: Конгресс наделяет Президента США правом исключать товары, произведенные в странах с нерыночной экономикой, ввозимые на территою США, из недискриминационного режима. Кроме того, Президент получает право исключать эти страны из программ кредитов, кредитных гарантий и инвестиционных гарантий, предоставляемых Правительством США.

Список стран с нерыночной экономикой и время начала и конца данных санкций определяется пррезидентом США на основании наличия или отсутствия ограничений на эмиграцию в этих странах.

Вот, собственно, и все санкции, которые может наложить Администрация США на страны, сдерживающие эмиграцию – повышенные таможенные пошлины и непредоставление государственных гарантий по кредитам и инвестициям.

Понятно, что оценить ущерб от этих санкций практичнески невозможно. Дело в том, что 1974 год был годом окончания холодной войны. А во время холодной войны торгово-экономические отношения между СССР и США были практически свернуты. Для того же, чтобы эти отношения стали достаточно значительными, требовалось время, которого история нам не предоставила. В 1979 году советские войска будут введены в Афганистан, что вызовет новую волну экономических санкций против СССР, на фоне которых поправка Джексона-Вэника как-то сразу поблекнет. Поэтому можно сказать, что ее реальное значение было близко к нулю, и ее принятие носило преимущественно пропагандистский характер.

Тем более пропагандистский характер носит эта поправка в настоящее время. Прекрасно видно, что Российская Федерация не попадает под действие ни одного из этих двух пунктов поправки: рыночной экономика России признана США и Евросоюзом еще в 2002 году, а что качается ограничений на эмиграцию, то в России, как вновь образованном государстве, их никогда и не существовало.

Понимая эту ситуацию, американские президенты, начиная с Дж. Буша-ст., накладывали мораторий на действие этой поправки в отношении России, и сейчас этот мораторий ежегодно продлевается автоматически. То есть, на протяжении последних 20 лет никаких санкций по отношению к России не применяется, и тем самым реальное значение поправки для нас ничтожно.

Попытки провести отмену поправки через Конгресс наталкиваются на попадание этого вопроса в многосоставный торг с президентом. И это явно не самая горячая проблема, по которой американской администрации надо что-то выторговать. Хотя к лоббированию отмены поправки подключился ряд российских и международных еврейских организаций, не желающих втягивания этого вопроса в контекст актуальных разногласий.

Немного странными выглядят попытки некоторых российских официальных лиц добиться отмены этой поправки. Непонятно, зачем этого требовать, если на Россию она фактически давно не распространяется. Если еще есть страны, которые попадают под действие этой поправки, то вот пусть они и борются за ее отмену, если это им так надо.

Другой вопрос, что наличие поправки создает некоторые трудности для американского бизнеса, сотрудничающего с Россией – он окажется в конкурентном проигрыше после полноценного вступления нашей страны в ВТО. Но это опять-таки не проблема России. Если, конечно, наши официальные лица не предполагают, что в недалеком будущем Россия все-таки может превратиться в страну с нерыночной экономикой, в которой будет ограничена (или даже запрещена) эмиграция. И вот, чтобы избежать будущего ущерба от этого, как раз и требуется срочно отменить злополучную поправку. А то потом будет поздно.