The World Watches as US Foreign Policy Enters Period of Restructuring

<--

國際聚焦》美國外交政策進入辯論重整期，全世界都在看

美國總統初選也沸沸揚揚進行之際，歐巴馬任內的外交施政，不但成為美國國內辯論的焦點，也成為各主要候選人批評的目標。但經過選戰激昂、情緒性的外交政策大辯論後，未來新任美國總統與其國安外交幕僚會受到多大程度的國內制約，拿捏國內政策與外交政策的平衡，也考驗著領導者的決策能力和政策品質。

劉世忠

繼三月訪問世仇古巴的破冰之旅，在哈瓦那看棒球賽，接著造訪反美情緒濃厚的阿根廷，大跳探戈舞蹈之後，美國總統歐巴馬繼續他的外交畢業之旅，將於月底前往英國、德國和中東訪問，下個月還將在南海領土主權爭端的敏感時刻前往越南。

面對任期僅剩不到9個月，美國總統初選也沸沸揚揚進行之際，歐巴馬任內的外交施政，不但成為美國國內辯論的焦點，各主要候選人莫不以批評歐巴馬為主要目標，包括台灣在內的國際社會也憂心下一任的美國總統，在外交戰略上會否出現和歐巴馬截然不同的思維和作法。

的確，當不久前比利時布魯塞爾發生恐怖攻擊後，正在古巴和阿根廷訪問的歐巴馬儘管立即召開緊急因應會議，但媒體印象卻是他在享受美、古棒球賽以及隨著探戈音樂起舞。多數外交評論家也給予歐巴馬任內外交政績亦褒亦貶的分歧評價。

客觀而言，歐巴馬在推動與古巴、伊朗改善關係、全球減碳努力與氣候變遷公約、裁減核武擴散、「泛太平洋夥伴協議（TPP）以及「亞太再平衡戰略」（Re-balance to Asia）等領域的成就不容抹煞。但是，批評者認為歐巴馬過度切割前任小布希的「外交單邊主義」，造成美國在中東政策的失敗，間接促成恐怖組織「伊斯蘭國」的興起，這點就連歐巴馬自己都承認美國在處理北非利比亞格達費政權垮台後的「政權更迭」（regime change）上是失敗的。

更嚴重的是，歐巴馬無意重蹈美國深陷中東戰爭泥淖的覆轍，僅仰賴與盟軍的空襲以及訓練伊拉克政府軍和敘利亞反抗軍的策略，也未能成功消滅「伊斯蘭國」，甚至繼烏克蘭後，再讓俄羅斯勢力進入敘利亞。而恐怖組織份子流竄到歐洲主要城市製造更多攻擊，敘利亞難民潮更成為歐盟不可承擔之重，美國彷彿置身事外。諸如共和黨候選人川普（Donald Trump）和克魯茲（Ted Cruz）等人甚至提出對移民和伊斯蘭教徒歧視與封鎖的論調，排外的民粹主義開始在歐洲和美國極端右派勢力盛行。此外，歐巴馬政府雖然小心翼翼地處理崛起中的中國，但是在南海爭端上卻是角力不斷、緊張升高。

任期曾經橫跨小布希和歐巴馬政府的美國前國防部長蓋茲（Robert Gates）日前公開表示，歐巴馬政府的外交政績不算太差，最大問題在於缺乏長遠宏觀戰略，結果流於國安會的「微觀管理」（micromanagement），偏向一件件累積政績的方式來展現成果，結果是留下中東、伊斯蘭國、中國、北韓等尾大不掉的爛攤子給繼任者，致使美國作為全球領導者的威望也受到折損。

蓋茲說他有兩大憂慮，一是歐巴馬在敏感外交議題上的「戰略模糊」讓盟邦不安，例如究竟美國希望在伊拉克和敘利亞建立何種穩定的政權？配套的戰略又為何？又如美國建構在亞太地區對中國的制衡，但若習近平受制於國內挑戰，繼續在對外政策上展現獨斷獨行舉動，美國最終的有效方案為何？更遑論美國對朝鮮半島的戰略，會否被北韓解讀成只是虛張聲勢？至於歐盟，若是無法在反恐戰略上達成一致性的作法，美國除了情資的分享，難道只能自掃門前雪，或仍只是出一張嘴？

蓋茲的另一憂慮是下一任的美國總統可能在外交戰略上矯枉過正，而這也正是包括台灣在內所有國際社會共同的關切。如果共和黨贏回白宮，無論是川普還是克魯茲在選戰期間揭櫫在貿易、安全、反恐的外交想法都令人膽戰心驚、不敢恭維。若是民主黨的希拉蕊（Hillary Clinton）當選，一般預期她會在外交施政上更為強勢。但面對複雜的國際情勢，美國重新強勢介入區域情爭端是否只是為了匡正前任不足之處，進而採取更強勢的作為，同樣需要全面性的檢討和重新佈局。

更重要的是，經過選戰激昂、情緒性的外交政策大辯論，新任美國總統與其國安外交幕僚會受到多大程度的國內制約，拿捏國內政策與外交政策的平衡，也考驗著領導者的決策能力和政策品質。

台灣其實面對極其複雜與挑戰的外部環境，除了來自北京在兩岸關係上的不確定性回應，南海、朝鮮半島情勢、TPP後續發展、美國新政府與其他亞太國家的磨合、日本、南韓、菲律賓、緬甸等國家國內政局變化，台灣對外關係如何從馬政府過度「傾中」的劣勢轉型成對其他國家實質關係的平衡調整，以及在諸多新興國際議題上的開發與投資，在在都測試著新政府的宏觀戰略部署與操作。