Why Did "Noisy Guest" Dominate "Host" at Hawaii APEC Meeting?

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在日前美国夏威夷APEC峰会上，原本确定的是“深化区域经济一体化和扩大贸易、推动绿色增长、加强规制合作”等三大议题。但从会议一开始，本是议题框架之外的“泛太平洋伙伴关系协定”（TPP）就先声夺人，其后在整个峰会期间，TPP引起的关注和讨论都超过了会议的其它议题，TPP在事实上造成了“喧宾夺主”的效果。

APEC满足不了成员期待

　　TPP之所以能够喧宾夺主，首要的原因在于APEC机制本身存在和不断暴露出来的各种问题。虽然APEC的组织机构包括领导人非正式会议、部长级会议、高官会、委员会和专题工作组等，每次会议规模宏大，精英云集，但一直以来，由于秉承自主自愿、协商一致，所作决定必须经各成员一致同意认可的合作原则，APEC行动拖沓，效率低下而沦为一个“清谈馆”，难以满足各方的期待。

　　对于美国这个世界上最为发达和经济规模最大的国家来说，APEC满足不了其推动贸易和投资自由化的战略需求。当初，美国希望APEC能实现其这么四个目的：一是防止东亚成立自己的地区性经济或贸易集团；二是通过推动亚太地区的贸易自由化进程，帮助美国企业进入东亚地区市场；三是通过APEC，迫使日本开放市场；四是通过APEC建立一个地区安全方面的“多边基础”，以便与东亚尤其与中国和日本打交道。

　　但APEC的发展并没有进入美国当初设计的轨道，美国上述目的没有得到很好实现。因此，美国早就开始了在APEC框架之外与其他亚太国家的经贸合作。2002年10月下旬，美国抛出了“东盟（亚细安）企业倡议”（Enterprise for ASEAN Initiative），先后与新加坡、泰国、马来西亚、澳大利亚和韩国等国家谈判或缔结了自由贸易协定（FTA）。很清楚，美国是要利用这些国家在经济和安全等事务上对美国的需求，通过双边FTA贯彻其通过APEC所不能达到的战略意图。

　　同时，APEC也未能满足其它成员国的期待。特别是在1998年东亚金融危机之后，绕过APEC的“一对一”的自由贸易区建设在东亚地区如火如荼，发展迅速，进展顺利。1998年以来，东亚区域内的双边FTA大量涌现。其中比较重要的如新加坡与新西兰（2000）、日本与新加坡（2002）、新加坡与澳大利亚（2003）、泰国与澳大利亚（2004）、中国与新西兰（2008）等双边协议已经签署并实施。2004年，中国与澳大利亚开始了建立双边自由贸易区谈判。中国与巴基斯坦签署自由贸易协定。2005年4月，中国总理温家宝访问印度，双方决定就建立双边自由贸易区进行可行性研究，成为未来“中国－印度自由贸易区”的前奏。

　　更加引人注目的是，以东盟为中心的10+1、10+3和东亚峰会机制日益超过APEC风头。尤其是中国与东盟建立并开始运行的10+1自由贸易区机制，在亚太地区和全球产生了广泛的影响，既刺激了日本与东盟建立自由贸易区的计划，也为未来的10+3、东亚峰会和中日韩三边FTA开拓了先行之路。当这些双边和多边FTA进入亚太地区各国的视野中，谁还会不遗余力致力于APEC机制的建设呢？

美国推进TPP全力以赴

TPP成为本届APEC峰会的重点是美国全力推进的结果，这同时也见证了美国依然存在的巨大威望和实力。对奥巴马政府来说，力推TPP具有多重意义和目的。

　　从短期来看，面临即将到来的2012年总统大选，如果美国能够在此次峰会中就TPP设定框架，取得“重大成果”，意味着奥巴马政府的一个重大外交胜利，为其总统连任之战加分是肯定无疑的。

　　从长期来看，美国希望通过主导TPP进而巩固在亚太地区的主导权。国务卿希拉里（希拉莉）在夏威夷演讲中明确表示，美国在亚太地区不是介入（engage），而是领导（lead）。作为主导未来亚太地区事务和实施亚太新战略的抓手，TPP对美国的意义须在战略层面上予以理解。

　　首先，鉴于中美关系及中国融入全球和东亚经济的深度，TPP不会长期地刻意排斥中国，美国的目的在于赢得对中国的战略主动。由于前几年忙于全球反恐而导致的“善意疏忽”，美国在参与和介入东亚区域内的经济合作方面落后于中国，特别是中国与东盟自由贸易区的建设，对美国产生了巨大的刺激。美国前贸易代表帮办查尔斯·弗里曼（Charles Freeman）曾说：“美国本来觉得中国没有可能与东南亚把FTA谈下来，结果进展却很快，我们很吃惊。”因此，美国迫切需要改变这种状况。同样重要的是，由于美国的主导地位，根据TPP的规则，未来一旦中国申请加入，美国将握有迫使中国做出大量让步的筹码，扭转结构性的对华贸易逆差。

　　其次，为美国东亚双边安全同盟“锦上添花”，助推多边化效应。美国前贸易代表苏珊·施瓦布（Susan Schwab）曾说，具有重大地缘政治利益的国家是美国建立FTA的对象。根据建立FTA的这种历史偏好，美国推进TPP必然要把其东亚安全盟友或准盟友拉入其中。这突出体现在美国力促日本加入的问题上。日本加入TPP，其效用会通过日美安保条约为基础的同盟关系向外扩散。因为，单就安全关系而言，日美同盟很难扩散到整个东亚地区，但由于TPP的作用，等于在一定程度上日美同盟实现了“杠杆化”。

　　可以肯定，美国还会促使韩国、菲律宾、泰国等盟友加入。美国的盟友之间，比如日本与韩国、日本与菲律宾等国家之间没有安全同盟关系，但如果有TPP的链接，在一定程度上，这些国家之间在安全领域就会产生一种实质性的关系，美国在东亚的双边安全同盟功能，就会由此向潜在的多边演进。

　　虽然TPP在本届APEC峰会上确定了基本纲领，并计划明年7月份完成谈判，但由于TPP的全面和高标准特质，以及与中国若即脱离的关系，加上各成员在国力、规模和发展水平上参差不齐，并都面临极为复杂的国内政治，因此，可以肯定，TPP未来的谈判与建设注定将波折不断。TPP与APEC会不会形成一种“既生瑜，何生亮”的格局仍是未定之天。

作者是中国江苏的独立评论人士