Russia, Europe and the US: The Path toward a Renewable Cooperation

Published in Istituto per gli studi di politica internazionale
(Italy) on 9 December 2015
by Carlo Trezza (link to originallink to original)
Translated from by Kirsty Walter. Edited by Melanie Rehfuss.
Regarding the crisis in the Middle East — Syria in particular — relationships between key international spokespeople seem to be headed toward a state of imbalance that carries multiple risks. Russia, NATO and the European Union need to start a dialogue, but this could become increasingly difficult after the recent shooting down of a Russian fighter jet. Friction-causing issues that threaten the post-Cold War order seem to be stacking up and, even if their ideologies are not entirely conflicting, this is why the protagonists are not paying the utmost attention to an essential transition: from confrontation to cooperation.

Since the start of Russian operations in Syria, there has been fear that a Russian fighter jet will be shot down, and this demonstrates the high level of military insecurity in Europe and the wider Mediterranean area. It is largely the aviation sector that suffers from this insecurity: The previous shooting down of a passenger flight over Sinai and of the Malaysia Airlines plane over eastern Ukraine are proof of this. Clashes between Russian military planes and civil and military aircraft belonging to NATO countries are also increasingly frequent. The European Leadership Network is a nonpartisan, nonprofit organization based in London, counting several Italian members among its participants. Months ago the agency brought the risks of this situation to international attention. The ELN keeps an up-to-date list of “close encounters” and potential incidents between Russia and NATO’s air forces. It reveals that there have been 60 instances of this kind in the last 18 months, alongside border violations, missile launch tests, and disturbances caused by military exercises and maneuvers. Such incidents are predominantly taking place in the Nordic area and Arctic regions whose strategic relevance has been growing and where NATO has also increased its military drills. Last February, ELN leaders raised the huge risks regarding this situation with the foreign minister of Russia, Lavrov. He pointed out that the appropriate place for confronting such issues should be the NATO-Russia Council, though its practical operations have been suspended. Other Russian representatives noted, without denying what has taken place, that NATO air forces would have a similar reaction. Russia has become more aggressive on a declaratory level, too. Other ambassadors and generals from the Russian administration have publicly put forward the possibility of resorting to nuclear weapons. Even more worrying is that it was President Putin who indicated that such an option had been considered in the wake of the crisis in Crimea. No Western leader or politician has made a declaration of this kind.

A new international order was established after the Berlin Wall fell, leading to decades of cooperation with Russia. It has stopped working. Its most significant achievements, including Russia’s participation in the G8, Russia-NATO cooperation in the “spirit of the Rome Summit” and the EU-Russia partnership, have run aground. Since 2007, Moscow has suspended observance of its obligations to the Conventional Forces in Europe Treaty, which enforced equal limits on European military forces. Under this treaty, thousands of armored military tanks, as well as aircraft and heavy artillery, were destroyed under the surveillance of watchful inspectors from all sides. Moscow ignored what was — even during the Cold War — the cornerstone of European postwar order: the ban on using force to change borders. The 1994 Budapest memorandum ratified territorial integration in Ukraine, and in exchange, Ukraine would give up its nuclear arms. But it was ignored. The Americans claim Moscow is still violating the INF Treaty, which prohibits Russian and U.S. possession of mid-range nuclear missiles.

Russia has also faced its fair share of grievances. Moscow has seen the Warsaw Pact fall apart, as many of its member countries joined NATO. Russia also complains of the presence of NATO forces in territories over which there had been tacit agreements suggesting this would not happen. This highlights the destabilizing nature of the antimissile defense program the Americans developed after Washington withdrew from the ABM Treaty. The withdrawal established vulnerability on both sides by limiting their antiballistic defenses. Moscow has now also started down an antimissile path, but is unable to compete with the Americans in this area. Today, this all supports the concept of Russia’s inferiority in conventional armed forces. Such inferiority is forcing it to rely more on nuclear weapons. There is even a risk that the recent agreement over Iran’s nuclear program, a matter in which the Russians and the Americans cooperated well, will become yet another conflicting issue between the two. In Moscow’s eyes, the U.S. can no longer justify keeping its antimissile defenses in Europe as this was originally accounted for by the threat of Iranian nuclear missiles, a threat that has now been substantially reduced.

The fundamental ideological disagreements that existed between the two sides at the beginning of the Cold War are no longer there. Yet, despite this the mechanisms put in place to further cooperation and maintain security and trust between the East and West, through the Organization for Security and Cooperation in Europe, no longer seem able to prevent huge crises such as those in Georgia, Crimea and Ukraine. Federica Mogherini, the EU’s high representative, recently became the voice of this situation, holding a bilateral meeting with Lavrov at the OSCE Ministerial Council in Belgrade.

In the midst of this worrying picture, it is first and foremost necessary to identify concrete and immediate measures that will prevent igniting a fire that engulfs the entire continent. The ELN proposal to establish a Code of Conduct that prevents incidents between Russia and NATO’s air and naval units is therefore worthy of attention. The U.S. has recently concluded such an agreement with China, proving the need to make one with Russia even more convincing.

The recent proposal from NATO Secretary General Stoltenberg is also due positive reception. He suggests a re-examination next year of the security and trust measures in the 2011 Vienna document. The new year is already on our doorstep with the beginning of the new German chairmanship of the OSCE, which, alongside its Secretary General Lamberto Zannier, resolves to undertake the primordial task of promoting “cooperation rather than confrontation.” This should mean measures will be adopted that aim to prevent military incidents and to prevent today’s leaders from denying the risks, risks so serious that the situation can be compared to the time when European leaders “sleepwalked” into World War I.

Carlo Trezza, outgoing president of the Missile Technology Control Regime, was the Italian permanent representative for the Conference on Disarmament and nonproliferation in Geneva.


Russia, Europa e Stati Uniti: le linee per una cooperazione rinnovabile

I rapporti tra i principali interlocuti internazionali, almeno sulla questione mediorientale - e siriana in particolare -, sembrano orientati verso un disequilibrio che porta con sé molti rischi. Russia, Nato e Ue hanno bisogno di instaurare un dialogo che rischia di essere sempre più difficile dopo il recente abbattimento del caccia russo bombardiere russo. Sembrano sommarsi sempre più elementi di frizione che minacciano l'ordine post-guerra fredda, anche se non sussistono nette incompatibilità ideologiche, ed è per questo che occorre che tutti gli attori coinvolti prestino la massima attenzione nell'ottica di una svolta essenziale: dal confronto alla cooperazione.

L'abbattimento di un caccia bombardiere russo, un'ipotesi paventata sin dall'inizio delle operazioni russe in Siria, è indicativa del livello di insicurezza militare in cui sta precipitando l'Europa e l'area del Mediterraneo allargato. A soffrirne è anzitutto il settore aereo; basti pensare al precedente abbattimento del velivolo civile russo sul Sinai e di quello della Malaysia Airlines nei cieli dell'Ucraina orientale. Sono inoltre sempre più frequenti gli episodi di scontri mancati tra velivoli militari russi e quelli civili e militari appartenenti a paesi della Nato. Il European Leadership Network (ELN) - un organismo non governativo e apartitico con base a Londra e che conta, tra gli eminenti aderenti, anche vari italiani - ha da mesi portato all'attenzione internazionale i rischi collegati con tale situazione. L'ELN mantiene aggiornata la lista gli "incontri ravvicinati" e potenziali incidenti tra forze aeree russe e della Nato. Negli ultimi 18 mesi esso ha rilevato 60 episodi di tale genere assieme a sconfinamenti, finti lanci missilistici ed interferenze con esercizi e manovre militari. Tali episodi si verificano prevalentemente nell'area nordica e nelle regioni artiche divenute di crescente rilevanza strategica e dove anche la Nato ha intensificato la proprie esercitazioni. Nel febbraio scorso esponenti dell'ELN hanno portato all'attenzione del Ministro degli esteri russo Lavrov i grandi rischi di tale situazione. Quest'ultimo ha indicato che la sede appropriata per affrontare tali questioni dovrebbe essere Consiglio Nato /Russia la cui cooperazione pratica è stata peraltro sospesa. Altri esponenti russi osservano, senza negare gli episodi, che anche le forze aeree della Nato si comporterebbero in maniera analoga. La Russia si è fatta più aggressiva anche sul piano declaratorio. Altri esponenti dell'amministrazione russa, ambasciatori e generali, hanno evocato pubblicamente l'ipotesi di un possibile ricorso all'arma nucleare. Ancora più preoccupante è che sia stato lo stesso presidente Putin ad indicare di aver preso in considerazione tale opzione in occasione della crisi nella Crimea. Nessun responsabile o leader occidentale risulta aver fatto analoghe dichiarazioni.

Il nuovo ordine internazionale stabilito all'indomani del crollo del muro di Berlino, che aveva condotto a decenni di cooperazione con la Russia, ha cessato di funzionare. Le sue espressioni più significative: la partecipazione russa al G8, la cooperazione Russia/Nato nello "spirito del vertice di Pratica di Mare", la partnership tra l'Unione Europea Russia si sono arenate. Dal 2007 Mosca non applica più il trattato CFE (Conventional Forces in Europe) che assicurava un equilibrio militare in Europa. In base a tale Trattato migliaia di carri armati e blindati oltre che velivoli e artiglieria pesante vennero eliminati sotto lo sguardo vigile degli ispettori di ciascuna parte. Mosca ha disatteso a quello che è stato, anche durante la guerra fredda, il cardine dell'ordine europeo del dopoguerra e cioè il divieto di modificare le frontiere attraverso l'uso della forza. Il memorandum di Budapest del 1994 che sanciva l'integrità territoriale dell'Ucraina in cambio della rinuncia di quest'ultima alle armi nucleari è stato disatteso. Gli americani ritengono che Mosca stia anche disapplicando il Trattato INF che proibisce ai soli russi ed americani di possedere missili nucleari a raggio intermedio.

Non poche sono anche le doleances russe. Mosca, che ha subìto lo smantellamento del Patto di Varsavia ed il passaggio alla Nato di gran parte dei suoi paesi membri, lamenta la presenza di forze Nato in tali territori nonostante la tacita intesa che ciò non sarebbe avvenuto. Essa sottolinea la natura destabilizzante del programma di difesa antimissilistica sviluppato dagli americani dopo la denuncia nel 2002 da parte di Washington del Trattato ABM. Esso stabiliva una vulnerabilità reciproca attraverso la limitazione delle difese antibalistiche delle due parti. Ormai anche Mosca si è incamminata sulla strada antimissilistica ma non è ancora in grado di competere con gli americani in tale settore. Essa sostiene oggi il concetto, tutto da verificare, di una sua inferiorità nel campo delle forze convenzionali che la costringe a fare maggiore affidamento sull'arma nucleare. Anche la recente intesa sul nucleare iraniano, nel cui contesto russi e americani hanno cooperato positivamente, rischia di divenire un ulteriore elemento di frizione. Lo stazionamento di sistemi di difesa antimissile USA in Europa, motivato originariamente da una minaccia missilistica nucleare iraniana, perde, agli occhi di Mosca, la sua giustificazione visto che il rischio di un programma militare iraniano si è ora sostanzialmente ridotto.

Non sussistono più oggi le fondamentali incompatibilità ideologiche che erano all'origine della guerra fredda ma, ciò nonostante, i meccanismi di cooperazione posti in atto già allora per mantenere la sicurezza e la fiducia tra Est e Ovest attraverso l'Organizzazione sulla Sicurezza e Cooperazione in Europa (OSCE), non si rivelano più capaci di prevenire gravi crisi come quelle della Georgia, della Crimea e dell'Ucraina. Di tale situazione si è fatta recentemente interprete l'Alto Rappresentante dell'UE, Federica Mogherini, alla Ministeriale OSCE di Belgrado dove ha avuto un incontro bilaterale con Lavrov.

In questo preoccupante quadro è necessario anzitutto individuare misure concrete ed immediate per evitare che scocchi una spark che possa infiammare l'intero continente. Merita dunque attenzione la proposta dell'ELN di stabilire un Codice di Condotta per scongiurare i rischi incidenti tra unità aeree e navali della Russia e della Nato. Gli americani hanno recentemente concluso una siffatta intesa con la Cina, a maggior ragione essa dovrebbe essere stipulata con la Russia. È da accogliere anche positivamente la recente proposta del Segretario Generale della Nato, Stoltenberg, di rivisitare l'anno prossimo le misure di sicurezza e di fiducia contenute nel documento di Vienna dell'OSCE la cui ultima versione risale al 2011. Il nuovo anno è ormai alle porte con l'avvio di una nuova presidenza tedesca dell'OSCE la quale, in tandem con il Segretario Generale di tale organizzazione, l'italiano Lamberto Zannier, si prefigge il compito primordiale di promuovere "la cooperazione anziché il confronto". Ciò dovrebbe condurre all'adozione di misure atte a prevenire incidenti militari e ad impedire che i leader di oggi ricadano in un diniego della gravità dei rischi paragonabile al "sonnambulismo" dei dirigenti europei alla vigilia della prima guerra mondiale.

Carlo Trezza, Presidente uscente del Missile Technology Control Regime, è stato Rappresentante Permanente d'Italia per il Disarmo e la Non Proliferazione a Ginevra.
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