On Dec. 16, the United States Senate voted by a large margin in favor of a resolution banning any American military aid to the Saudi-led coalition in Yemen. Even if this vote is symbolic, it is the first time that the two houses of Congress affirmed their sovereign autonomy over war and peace under the War Powers Act (a 1973 federal law limiting the powers of the president to engage the armed forces in conflict without the consent of Congress). The Senate also passed a resolution blaming Crown Prince Mohammed bin Salman for the murder of Jamal Khashoggi and demanding accountability from the Saudi state.
These acts of defiance shine a light on the growing unrest in Washington over the erratic foreign policy of the executive branch and its implementation in the Middle East. Under Donald Trump, the United States has freed itself from international law and international governing bodies in the name of radical sovereignty and a Hobbesian conception of international relations, treated as a zero-sum game in which force takes priority over law. “A central continuity in history is the contest for power ... and ... the present time period is no different,” according to the most recent National Security Strategy, which the executive branch submits each year to Congress outlining its main positions on foreign policy and the country’s defense capability. Human rights have no place in this vision, nor do treaties or the fundamental idea of a universe of rules upon which cooperation is built.
An Exclusive and Perilous Relationship
The United States has therefore engaged in a general effort to weaken multilateral institutions, a commercial power struggle with China, strategic competition with China and Russia, and a policy of confrontation and coercion in the Middle East. In terms of design, the regional policy was highly personalized – determined by a handful of individuals (Jared Kushner, Benjamin Netanyahu, the crown prince and Mohammed bin Zayed) rather than through state institutions, blurring the lines between public and private interests. In substance, it has been reduced to the construction of an exclusive relationship between the United States, Israel and Saudi Arabia, with objectives ranging from simple to perilous: initiating a regime change in Iran through coercive economic diplomacy and potentially the use of armed force, and imposing an unequal solution to the Israeli-Palestinian conflict by diktat, putting a de facto end to a two-state solution.
The unilateral decisions made by the White House to recognize Jerusalem as the capital of Israel (on Dec. 6, 2017), then pulling the United States out of the Iran nuclear deal (on May 18, 2018), a patient and hard-fought negotiation under Barack Obama, are evidence of this. These choices reveal a sovereign disregard for the law and open the door to violence. In fact, a number of academic and institutional observers (former Secretary of State Colin Powell, Lawrence Wilkerson and others) believe that the Trump administration is actively seeking a confrontation with Iran. As for Palestine, the path proposed by Kushner’s peace plan and supported by the crown prince – a permanent abandonment of the Palestinians' territorial and political claims – can only lead to violence.
Put into perspective, the actions of the current administration accentuate strategic American errors in the region since 1991. During the so-called Cold War (it wasn’t that in Europe), the America had multiple, sometimes contradictory, aims: to contain Soviet influence, to supplant declining European colonial states, to hinder local forces representing a real or potential threat to the American order, to prevent the emergence of powers with the ability to challenge the equilibrium, to assure the security of Israel, and, of course, to secure the flow of oil. For this, the U.S. relied on authoritarian states – not always docile, but dependent. Despite major setbacks – the 1979 Iranian revolution, notably – the U.S. has generally maintained these positions.
A Disintegrated Regional Order
The end of bipolarity was interpreted by Washington in the 1990s as a spectacular opportunity to rebuild an American-centered world order. However, none of the major outstanding regional issues – the Israeli-Palestinian matter, turbulence in the Gulf, issues of democratization and development – found viable solutions. Little by little, the regional order disintegrated, with the United States having less and less of a grip on events. In 2003, under George W. Bush, the U.S. made the daring and fateful decision to invade Iraq, and attempted to reshape the entire region, rechristened the “Greater Middle East.” Faced with Iran's rising power, the fruit of their intervention, they tried to build a united front with Israel and the Sunni oil monarchies of the Gulf in 2006-2007.
In an attempt to mend the fractures and to restore American credibility, Obama sought a change. He initially tried, without success, to put an end to occupation and to re-initiate the Israeli-Palestinian “peace process,” long since moribund. He did, however, push through the very sensible Iran nuclear deal. His objectives, built on a realistic analysis shared by the major American agencies were to prevent a new war, contain regional nuclear proliferation and slightly distance the relationship between the United States and Saudi Arabia (a preoccupation of security institutions since 9/11). Then came the Arab Spring, the reaction and reconsolidation of authoritarianism, the war in Syria and Libya, the Islamic State … and the election of Trump.
Today, Trump clearly hopes to solve the outstanding problems with unilateral action, done deals and force. It’s no coincidence that we find figures from the Bush administration in key positions in the Trump administration (John Bolton, e.g.), who only encourage the mockery, and, in a highly amateurish way, the tendencies that were present under Bush. Since reality obviously doesn’t stand in the way of the president’s desire, dangers accumulate, and one must hope that internal institutional and political forces will be capable of constraining his actions.
Le 16 décembre, le Sénat des États-Unis votait à une large majorité une résolution interdisant toute aide militaire américaine à la coalition dirigée par l’Arabie saoudite au Yémen. Même si ce vote est symbolique, c’est la première fois que l’une des deux chambres du Congrès affirme sa souveraine autonomie sur une question de guerre ou de paix, sous le « War Powers Act » (loi fédérale de 1973 limitant les pouvoirs du président d’engager les forces armées dans des conflits sans le consentement du Congrès). Le Sénat passait aussi une résolution mettant nommément en cause le prince héritier Mohammad ben Salmane (MBS) pour le meurtre de Jamal Khashoggi et exigeait des comptes de l’État saoudien.
Ces actes de défiance mettent en lumière le malaise grandissant à Washington par rapport à la politique étrangère erratique de l’exécutif et son articulation au Moyen-Orient. Sous Donald Trump, les États-Unis se sont affranchis du droit international et des institutions de gouvernance internationales au nom d’un souverainisme radical et d’une conception hobbesienne des rapports entre États, vus comme un jeu à somme nulle où la force prime sur le droit. « Une des continuités centrales de l’histoire est la lutte pour le pouvoir » et « le présent ne fait pas exception », peut-on lire dans le dernier « National Security Strategy », que l’exécutif soumet chaque année au Congrès pour présenter les grands axes de la politique étrangère et des capacités de défense du pays. Les droits humains n’ont aucune place dans cette vision, pas plus que les traités ou l’idée essentielle d’un univers de règles pour fonder la coopération.
Relation exclusive et périlleuse
Les États-Unis sont ainsi engagés dans un effort général d’affaiblissement des institutions multilatérales, un bras de fer commercial avec la Chine, une compétition stratégique avec celle-ci et avec la Russie et une politique d’affrontement et de contrainte au Moyen-Orient. Sur la forme, la politique régionale a été fortement personnalisée, passant par une poignée d’individus (Jared Kushner, Benjamin Netanyahu, MBS et Mohammad ben Zayed) plutôt qu’à travers les institutions étatiques, conduisant au brouillage des frontières entre intérêts publics et privés. Sur le fond, elle a été réduite à la construction d’une relation exclusive entre les États-Unis, Israël et l’Arabie, aux objectifs aussi simples que périlleux : engager un changement de régime en Iran par une diplomatie économique coercitive et un recours potentiel à la force armée ; et imposer par diktat une « solution » déséquilibrée au conflit israélo-palestinien, mettant fin de facto à une solution à deux États.
Les décisions unilatérales prises par la Maison-Blanche de reconnaître Jérusalem comme capitale d’Israël (6 décembre 2017), puis de retirer les États-Unis des accords internationaux sur le programme nucléaire iranien (18 mai dernier), patiemment et durement négociés sous Barack Obama, en sont l’expression. Ces choix témoignent d’un souverain mépris du droit et ouvrent la voie à la violence. En effet, nombreux sont les observateurs académiques et institutionnels (l’ancien chef de cabinet de Colin Powell, Lawrence Wilkerson, parmi d’autres) qui estiment que l’administration Trump cherche activement un affrontement avec l’Iran. Quant à la Palestine, le chemin proposé par le « plan de paix » de Kushner, avalisé par MBS – un abandon définitif par les Palestiniens de leurs revendications territoriales et politiques essentielles –, ne peut mener qu’à la violence.
Mise en perspective, l’action de l’administration actuelle marque une accentuation des errements stratégiques américains dans la région depuis 1991. Pendant la guerre dite « froide » (elle ne le fut qu’en Europe), l’État américain avait des visées régionales multiples, parfois contradictoires : contenir l’influence soviétique, supplanter les États coloniaux européens en déclin, inhiber les forces locales représentant un défi réel ou potentiel pour l’ordre américain, éviter l’émergence de puissances ayant la capacité de remettre en cause les équilibres, assurer la sécurité d’Israël et, bien entendu, garantir les flux pétroliers. Dans ce but, ils se sont reposés sur des États autoritaires, pas toujours dociles, mais dépendants. Malgré des revers importants, la révolution iranienne de 1979 notamment, ils ont dans l’ensemble maintenu leurs positions.
« Ordre régional » délité
La fin de la bipolarité fut interprétée à Washington dans les années 1990 comme créant une « opportunité spectaculaire » de refonder un ordre mondial américano-centré. Cependant, aucune des grandes questions régionales en suspens – la question israélo-palestinienne, les turbulences dans le Golfe, les questions de la démocratisation et du développement – ne trouva de réponse viable. Peu à peu, « l’ordre régional » s’est délité, les États-Unis ayant de moins en moins prise sur les événements. En 2003, sous George W. Bush, ils prirent la décision aventureuse et fatidique d’envahir l’Irak, et tentèrent de remodeler toute la région, rebaptisée « Grand Moyen-Orient ». Devant la montée en puissance de l’Iran, fruit de leur intervention, ils ont tenté de bricoler en 2006-2007 un front uni avec Israël et les pétromonarchies sunnites du Golfe.
C’est pour tenter de réparer les fractures, et de restaurer la crédibilité américaine, que Barack Obama a cherché à faire bouger les lignes. Il a ainsi initialement tenté, sans y parvenir in fine, de mettre un terme à la colonisation et de relancer le « processus de paix » israélo-palestinien, depuis longtemps moribond. Il a par contre avancé sur le très sensible dossier nucléaire iranien. Son objectif, fondé sur une analyse réaliste partagée par les grands corps de l’État, était de prévenir une nouvelle guerre, contenir la prolifération nucléaire régionale et distendre quelque peu la relation entre les États-Unis et l’Arabie (une préoccupation des institutions de sécurité depuis le 11 septembre 2001). Puis vinrent le « printemps arabe », la réaction et la reconsolidation de l’autoritarisme, la guerre en Syrie et en Libye, « l’État islamique »… et l’élection de Donald Trump.
Aujourd’hui, ce dernier espère manifestement « régler » les problèmes en suspens par l’action unilatérale, les faits accomplis et la force. Nul hasard si on retrouve des figures de l’administration Bush dans des positions-clés chez Trump (John Bolton), qui ne fait que pousser à la caricature, et avec un haut degré d’amateurisme, les tendances déjà présentes sous Bush. La réalité ne faisant manifestement pas obstacle aux désirs du président, les dangers s’accumulent, et il faut espérer que des forces institutionnelles et politiques internes sauront inhiber son action.
par Philip Golub
Professeur de relations internationales à l’Université américaine de Paris et membre du conseil scientifique de l’Institut de recherche et d’études Méditerranée Moyen-Orient (iReMMo). A publié « Une autre histoire de la puissance américaine » (Le Seuil, 2011).
This post appeared on the front page as a direct link to the original article with the above link
.